*2026. Постановление о выборах губернаторов

[Конституционный суд]

http://www.law.edu.ru/article/articl...icleID=1307737

Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием граждан В.Ф. Гришкевича, А.В. Лопарева и Б.Б. Надеждина, адвоката В.Ю. Прохорова - представителя граждан, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина В.Ф. Гришкевича, а также жалобы граждан Н.С. Манжиковой, Э.С. Моргасова и Ж.А. Санжаповой, Н.А. Анфилатовой, В.И. Гурова, М.В. Полежаева и А.Н. Попова, А.Н. Варакиной, А.В. Моисеенко, М.Е. Осовского, Н.Б. Смольянова и С.Н. Тремасовой, О.В. Бабинского, М.Ю. Вдовенко, В.П. Колотова, Е.В. Клюшниковой, В.П. Небальзина, П.Т. Тимофеева, Е.А. Федотова и А.С. Якушевой, Ю.В. Богуша, И.А. Жарской и О.Г. Маерова, Ю.Э. Гоголева, В.Л. Лунева, Г.Г. Новикова, О.С. Носова и И.Е. Панкратова, С.С. Букина, В.А. Гудеева и К.Ю. Кулдасова, А.Н. Милостных и В.М. Скрипкина, О.Д. Дячкина, В.И. Качанова, В.А. Крысанова, С.А. Нефедова и В.Ф. Щедрина, А.В. Лопарева, Н.П. Лыхина, Б.Б. Надеждина, С.В. Рудакова, В.В. Сиднева, Г.Е. Соколовой и К.П. Фокина, В.И. Иванова, И.А. Лебедевой и В.В. Ульянова, Е.А. Двилянской, Ю.А. Скворцова и С.А. Тарасова, А.Б. Зайцева и В.В. Попова, Ю.В. Буханца, С.А. Жиркова, М.Ю. Максимова и В.А. Орехова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями положения Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.

Заслушав сообщение судей-докладчиков Н.С. Бондаря и Б.С. Эбзеева, объяснения сторон и их представителей, выступления специалистов - доктора политических наук В.Н. Лысенко и депутата Государственной Думы С.А. Попова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Определением судьи Тюменского областного суда от 28 февраля 2005 года гражданину В.Ф. Гришкевичу отказано в принятии к рассмотрению заявления о признании незаконным и подлежащим отмене решения Тюменской областной Думы от 17 февраля 2005 года "О наделении Собянина Сергея Семеновича полномочиями Губернатора Тюменской области" со ссылкой на то, что порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в соответствии с которым вынесено данное решение, прямо предусмотрен статьей 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а разрешение вопроса о том, были ли нарушены этим Федеральным законом конституционные права гражданина В.Ф. Гришкевича, может быть осуществлено лишь посредством конституционного судопроизводства.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации В.Ф. Гришкевич оспаривает конституционность статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) в части, закрепляющей, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также конституционность соответствующих положений Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, как предусматривающие наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а не в результате прямых выборов населением соответствующего субъекта Российской Федерации, как это было установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в первоначальной редакции, неправомерно ограничивают конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречат статьям 17, 18, 32 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

В заседании Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу В.Ф. Гришкевич дополнительно выдвинул требование о проверке конституционности положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", регулирующих правомочия Президента Российской Федерации в случаях, когда законодательный орган субъекта Российской Федерации не принимает соответствующее решение.

Между тем гражданин - в силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пункта 3 части первой статьи 3, статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом и его жалоба может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению, если закон затрагивает конституционные права и свободы и применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

В деле, в связи с которым В.Ф. Гришкевич обратился в Конституционный Суд Российской Федерации, были применены лишь положения пунктов 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Иные положения названного Федерального закона, на проверке конституционности которых В.Ф. Гришкевич настаивал в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, в указанном деле не применялись и не подлежали применению. Следовательно, его жалоба в этой части не является допустимой, а производство по ней подлежит прекращению в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 43 и статьей 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

[Конституционный суд]

Конституционность тех же положений, содержащихся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", оспаривается также в жалобах граждан, которым избирательные комиссии Республики Калмыкия, Республики Коми, Республики Мордовия, Алтайского и Хабаровского краев, Брянской, Камчатской, Курской, Липецкой, Московской, Новгородской, Орловской, Тамбовской и Тверской областей отказали в регистрации их инициативных групп по проведению референдума, в ходе которого предполагалось выяснить отношение граждан к тому, каким образом гражданин Российской Федерации может получить полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - посредством прямых выборов, в которых участвуют граждане, проживающие на территории данного субъекта Российской Федерации, или же в порядке, установленном статьей 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Законодательные (представительные) органы государственной власти Республики Коми, Республики Мордовия, Алтайского и Хабаровского краев, Брянской, Липецкой, Московской, Новгородской, Тамбовской и Тверской областей признали предлагаемый на референдумы вопрос не соответствующим требованиям федерального законодательства. Суды общей юрисдикции в Республике Коми, Республике Мордовия, Алтайском крае, Брянской, Камчатской, Курской, Липецкой, Московской, Новгородской, Орловской, Тамбовской и Тверской областях оставили заявления граждан об обязании избирательных комиссий зарегистрировать инициативные группы без удовлетворения.

Свой отказ правоприменители мотивировали тем, что согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом; поскольку же в данном случае предлагаемый вопрос получил свое разрешение в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", проведение в субъектах Российской Федерации референдумов по нему невозможно.

Кроме того, в жалобах оспаривается конституционность положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которыми Президент Российской Федерации наделяется правом назначать временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), правом отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), правом распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (пункты 4 и 4.1 статьи 9, подпункты "б" и "г" пункта 1, пункты 5, 6, 9 и 11 статьи 19, пункты 3, 3.1, 4 и 6 статьи 29.1).

По мнению заявителей, оспариваемые ими законоположения чрезмерно ограничивают право граждан на участие в управлении делами государства и их избирательные права, нарушают конституционные принципы разделения властей, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, не соответствуют конституционным положениям о полномочиях Президента Российской Федерации, а потому противоречат статьям 10, 11 (часть 2), 32 (части 1 и 2), 55 (часть 2), 71 (пункт "г"), 72 (пункты "л", "н" части 1), 73, 78, 83, 84, 85, 96 (часть 2), 117 (часть 5) и 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Между тем в конкретных делах, в связи с которыми заявители обратились в Конституционный Суд Российской Федерации, положения пунктов 4 и 4.1 статьи 9, подпунктов "б" и "г" пункта 1, пунктов 5, 6, 9 и 11 статьи 19, пунктов 3, 3.1, 4 и 6 статьи 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не были применены, не подлежали применению и не могут рассматриваться как затрагивающие конституционные права заявителей в смысле пункта 1 статьи 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". В этой части их требования, обращенные к Конституционному Суду Российской Федерации, сводятся, по сути, к требованию проверить конституционность указанных законоположений в порядке абстрактного нормоконтроля. Однако такая проверка может быть осуществлена лишь по запросам перечисленных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации управомоченных субъектов, к числу которых граждане не отнесены. Следовательно, данные жалобы в этой части не являются допустимыми, а производство по ним также подлежит прекращению.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации") положения, в соответствии с которыми гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство (статья 1, часть 1); носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1, 2 и 3); суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1); Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, при этом Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1); федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 3).

Названные конституционные положения, закрепляющие конституционно-правовой статус Российской Федерации как суверенного государства, основанного на принципах демократии, верховенства права, федерализма, предопределяют необходимость соответствующего организационно-правового механизма достижения фундаментальных целей, провозглашенных многонациональным народом Российской Федерации при принятии Конституции Российской Федерации, таких как утверждение прав и свобод человека, незыблемости демократической основы России, возрождение ее суверенной государственности и сохранение исторически сложившегося государственного единства (преамбула Конституции Российской Федерации).

Исходя из этих целей и с учетом вытекающего из Конституции Российской Федерации требования о балансе конституционно защищаемых ценностей и общенациональных интересов Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Такое правомочие как неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации обусловлено ее государственным суверенитетом, полнота которого изначально принадлежит Российской Федерации в целом, а не ее субъектам, чем обусловливается и характер федеративного устройства Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

[Конституционный суд]

Указанные конституционные начала конкретизируются в других положениях Конституции Российской Федерации, регулирующих установление системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти в Российской Федерации, порядка их организации и деятельности, их формирование, а также избирательные права граждан и их право на участие в референдуме. При этом порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации непосредственно не регламентирует. Провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2), она в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации.

Так, Государственная Дума избирается (статья 96, часть 1), избирается также Президент Российской Федерации (статья 81, часть 1). Что касается Совета Федерации, то избирался лишь Совет Федерации первого созыва (пункт 7 раздела второго "Заключительные и переходные положения"), в силу статей 95 (часть 2) и 96 (часть 2) он формируется, в его состав входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, т.е. вопрос о порядке наделения гражданина Российской Федерации полномочиями члена Совета Федерации оставлен на усмотрение федерального законодателя. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы (статья 83, пункт "а"; статья 111, часть 1), заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются на должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации (статья 83, пункт "д"; статья 112, часть 2).

Тем самым Конституция Российской Федерации - в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, - допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы.

Всеобщая декларация прав человека, провозглашая право каждого принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей и предусматривая, что воля народа, находящая свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования, должна быть основой власти правительства (статья 21), не конкретизирует, однако, какие именно органы публичной власти и какого уровня подлежат формированию исключительно путем проведения таких выборов, а равно не обязывает государства-участники к организации только прямых выборов в органы публичной власти. Аналогичный подход нашел отражение и в Международном пакте о гражданских и политических правах (статья 25).

Статья 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод предписывает проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти. Европейский Суд по правам человека в своей практике, признавая значительные пределы усмотрения законодателя в регулировании избирательных прав (постановление от 1 июля 1997 года по делу "Гитонас (Gito№as) и другие против Греции"), исходит из того, что положение статьи 3 о свободных выборах применяется только к выборам в орган законодательной власти или, если такой орган состоит из двух или более палат, даже в одну из них; при этом под "органом законодательной власти" - с учетом конституционного устройства конкретного государства - может пониматься не только парламент страны, но и, например если государство федеративное, наделенные законодательными полномочиями представительные органы в субъектах федерации (постановление от 2 марта 1987 года по делу "Матье-Моэн (Mathieu-Mohi№) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии"). Так, в решении от 25 января 2000 года по вопросу приемлемости жалобы, поданной Виктором Черепковым против Российской Федерации, Европейский Суд по правам человека указал, что в Российской Федерации законодательная власть осуществляется парламентом Российской Федерации (статья 94 Конституции Российской Федерации); такими же полномочиями Конституция Российской Федерации наделяет парламенты субъектов Российской Федерации (статьи 11, 73 и 76 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, по смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и международных правовых актов, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органы государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции Российской Федерации, соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации - с другой.

3. При определении и разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере организации государственной власти субъектов Российской Федерации следует исходить из взаимосвязанных положений статей 5 (часть 3), 11 (часть 2), 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Установление общих принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, следовательно, и тех принципов, которые касаются статуса и основ порядка формирования этих органов, Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Устанавливая общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и конкретизируя их в федеральном законе, федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации власти в Российской Федерации как демократическом, федеративном и правовом государстве. Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Данное правомочие не может осуществляться субъектами Российской Федерации в ущерб единству системы государственности власти в Российской Федерации (статья 5, часть 3; статья 77, часть 2; статья 78, часть 2) и должно реализовываться в тех правовых границах, которые определены Конституцией Российской Федерации и принятыми на ее основе федеральными законами.

По смыслу статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт "н" части 1), 77 и 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, реализуя свое право устанавливать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, может предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации, порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

[Конституционный суд]

Данный вывод находит свое подтверждение в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, из статей 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 Конституции Российской Федерации следует, что в целях построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган - Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие законы; при этом федеральный законодатель должен - руководствуясь в том числе принципом, в соответствии с которым каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, и с учетом вытекающего из статей 6 (часть 2), 15 (часть 4) и 19 (части 1 и 2) единства конституционно-правового статуса гражданина Российской Федерации - установить единый (общий) для всех субъектов Российской Федерации порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), обеспечивая принципиальное соответствие организации власти в субъекте Российской Федерации организации власти на федеральном уровне (Постановление от 30 апреля 1996 года № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации; Определение от 8 июня 2000 года № 91-О по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности положений ряда статей Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

4. Основы правового статуса, функции и полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) определяются в главе III "Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Следовательно, федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы именно исполнительной власти.

Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

В таком качестве высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации, реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и в рамках исключительного ведения субъектов Российской Федерации, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, - в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 мая 2004 года № 10-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"). Соответственно, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в отличие от прежнего правового регулирования, предусматривает в пункте 3 статьи 26.1, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются не только федеральными законами, но и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.

5. Введенный Федеральным законом от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предусматривает, что в данной процедуре участвуют и Российская Федерация и субъект Российской Федерации - в лице, соответственно, Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на эту должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимающего решение о наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры.

Вопросы формирования высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе касающиеся участия в назначении на должность их руководителей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, уже были предметом изучения Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 18 января 1996 года № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 10 декабря 1997 года № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области и от 7 июня 2000 года № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Определение от 16 декабря 2004 года № 386-O по запросу Губернатора Нижегородской области о проверке конституционности законов Нижегородской области "О внесении изменений в статью 28 Устава Нижегородской области" и "О внесении изменений в статью 8 Закона Нижегородской области "О Правительстве Нижегородской области").

Оценивая при этом в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации, статьей 3 и частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" конституционность соответствующего нормативного правового акта исходя из его буквального смысла, смысла, придаваемого ему официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из места данного акта в системе правовых актов, Конституционный Суд Российской Федерации обращался к анализу положений Конституции Российской Федерации как критерию такой оценки.

В частности, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что само по себе право законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации на участие в формировании исполнительного органа власти данного субъекта Российской Федерации не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации; такое участие, однако, не должно приводить к парализации деятельности входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и лишать их самостоятельности при осуществлении принадлежащих им полномочий в конституционно-правовой системе разделения властей.

[Конституционный суд]

Поэтому, признавая неконституционными соответствующие положения Устава (Основного Закона) Алтайского края, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из недопустимости избрания главы администрации Алтайского края его законодательным органом государственной власти - Алтайским краевым Законодательным Собранием, которому действовавшим на тот момент законодательством Алтайского края - в отсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - были предоставлены полномочия по утверждению (по представлению главы администрации края) структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя, руководителей краевых органов - внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края, поскольку в таком случае исполнительная власть целиком и полностью выводилась бы из-под контроля народа и не была бы ответственна перед ним, а избираемый в таком порядке глава администрации не мог считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти (Постановление от 18 января 1996 года № 2-П).

Правовые позиции, сформулированные в названных решениях, имеют значение для оценки конституционного статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в механизме разделения государственной власти в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем они не могут быть в полной мере использованы для оценки нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предполагающего участие в нем как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и Президента Российской Федерации.

Поскольку положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции Российской Федерации применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования.

Так, содержащийся в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П вывод о том, что, по смыслу статей 3 (часть 2) и 32 Конституции Российской Федерации, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно, был сделан с учетом действовавшего в то время правового регулирования: согласно Федеральному закону от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" глава исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался гражданами, порядок формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривался в большинстве действовавших тогда уставов субъектов Российской Федерации.

Следовательно, тезис о прямых выборах главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации как о порядке, адекватном статьям 3 и 32 Конституции Российской Федерации, - при том что Конституционный Суд Российской Федерации не рассматривал вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые варианты правового регулирования, не противоречащие конституционному принципу свободных выборов и отвечающие требованиям уравновешивания принципов демократии и единства системы исполнительных органов государственной власти, а также полномочий Российской Федерации и полномочий ее субъектов, - не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса указанных конституционных ценностей.

Выявленная конституционно-правовая природа института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - с учетом того, что, как вытекает из Конституции Российской Федерации, органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются в основном на тех же принципах, что и федеральные, - обусловливает возможность наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обязательно только посредством прямых выборов населением субъекта Российской Федерации.

6. Полномочие Президента Российской Федерации вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Конституцией Российской Федерации непосредственно не предусмотрено. Однако данное обстоятельство само по себе не препятствует тому, чтобы федеральный законодатель, - устанавливая общие принципы организации исполнительных органов государственной власти и руководствуясь статьями 5 (часть 3), 72 (пункт "н" части 1), 77, 78 (часть 2), 80 (части 1 и 2) и 85 Конституции Российской Федерации, - возложил на Президента Российской Федерации как главу государства, являющегося, по смыслу статьи 81 (часть 1) Конституции Российской Федерации, непосредственным представителем всего народа Российской Федерации, определенные функции по участию в наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), - при условии сбалансированного сочетания конституционных принципов единства системы исполнительной власти в Российской Федерации и самостоятельности субъектов Российской Федерации в установлении системы своих органов государственной власти и их формировании.

Названное право Президента Российской Федерации само по себе не может рассматриваться как нарушающее принципы разделения властей и федерализма, поскольку - в силу оспариваемых положений пунктов 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - окончательное решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается именно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме того, с целью учета интересов субъектов Российской Федерации названный Федеральный закон, как вытекает из тех же положений статьи 18 во взаимосвязи с пунктом 4.1 статьи 9, предполагает необходимость согласования позиций Президента Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в том числе путем проведения соответствующих консультаций, в которых могут участвовать как законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, так и политические партии, их региональные отделения, общественные организации.

По смыслу пунктов 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в целях более полного обеспечения права субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать свои органы государственной власти не исключается и возможность представления Президентом Российской Федерации законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации нескольких кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), как и возможность внесения самим законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре (кандидатурах) на данную должность.

[Конституционный суд]

Об этом свидетельствует имеющий место в настоящее время законотворческий процесс, касающийся дополнения названного Федерального закона и Федерального закона "О политических партиях" положениями о праве законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации направлять Президенту Российской Федерации соответствующие предложения, инициированные политическими партиями (их региональными отделениями), получившими наибольшее число депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе данного субъекта Российской Федерации.

7. Право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного права гражданина Российской Федерации. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции Российской Федерации не названы.

Такая возможность для граждан Российской Федерации и, соответственно, выборность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации ранее предусматривались Федеральным законом от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (действовавшим до вступления в силу Федерального закона от 5 августа 2000 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации") и Федеральным законом от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 11 декабря 2004 года).

Не имея непосредственного конституционного закрепления, эта возможность по своему нормативному содержанию не является необходимым элементом ни конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав, таких как право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства и право на доступ к государственной службе, закрепленных статьей 32 Конституции Российской Федерации, - она была введена законодательными актами, регулирующими порядок формирования органов государственной власти, в качестве составной части конституционно-правового института организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации и, следовательно, производна от организации государственной власти в субъекте Российской Федерации и предопределяется порядком замещения указанной должности, который устанавливался федеральным законом в соответствии с Конституцией Российской Федерацией.

Внося изменения в установленный Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в первоначальной редакции) порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), федеральный законодатель исключил из числа правомочий гражданина по участию в данной процедуре право избирать и быть избранным на эту должность посредством прямых выборов. Тем не менее, поскольку из Конституции Российской Федерации не вытекает, что прямые выборы являются единственно правомерным способом получения гражданином Российской Федерации полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), новый порядок не может рассматриваться как ограничение конституционного права и тем самым - как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации.

Оспариваемые заявителями положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривают внесение кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации, что предполагает выбор Президентом Российской Федерации, в частности на основе таких критериев, как профессионализм, компетентность, опыт, соответствующей кандидатуры из числа граждан Российской Федерации, удовлетворяющих требованиям, которым должно отвечать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Это подтверждается и положениями Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 года № 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" (в редакции от 29 июня 2005 года).

Что касается законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, формирующегося путем проведения выборов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, то он в соответствии со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136 Конституции Российской Федерации и положениями пункта 2 статьи 1, статьи 4 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года № 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", полноправным органом народного представительства и потому принимает все государственно-властные решения, входящие в круг его полномочий, в том числе, следовательно, решение о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выражая волю населения субъекта Российской Федерации, отстаивая его интересы.

8. Таким образом, положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции Российской Федерации права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции Российской Федерации.

[Конституционный суд]

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Прекратить производство по жалобе гражданина В.Ф. Гришкевича в части, касающейся положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", о проверке конституционности которых он ходатайствовал в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, а по жалобам других граждан - в части, касающейся проверки конституционности пунктов 4 и 4.1 статьи 9, подпунктов "б" и "г" пункта 1, пунктов 5, 6, 9 и 11 статьи 19, пунктов 3, 3.1, 4 и 6 статьи 29.1 названного Федерального закона.

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации

№ 13-П

[В.Г. Ярославцев, судья Конституционного Суда РФ]

Особое мнение
по делу о проверке конституционности отдельных положений
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Полагаю, что названные положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2), по следующим основаниям.
1. Российская Федерация является демократическим, федеративным и правовым государством (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации). Согласно Конституции Российской Федерации единственный источник власти в Российской Федерации - ее многонациональный народ, высшим непосредственным выражением власти которого являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1 и 3); граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы публичной власти и участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2). Эти права признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1).
Народовластие, таким образом, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Конституционные основы института свободных выборов как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти конкретизированы в Федеральном законе от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года), устанавливающем принципы, порядок назначения, подготовки и проведения свободных выборов.
Так, в его преамбуле указывается, что демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.
В названном Федеральном законе особо подчеркивается, что избирательные права граждан - конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации (пункт 28 статьи 2).
Из приведенных положений следует, во-первых, что народ является именно активным субъектом (а не бессловесным объектом) конституционных правоотношений, обязанной стороной в которых выступают государство, его органы и должностные лица, включая Президента Российской Федерации. Во-вторых, государственная власть - это власть, учреждаемая народом, действующая от имени и в интересах народа, что прямо закреплено в Конституции Российской Федерации. Так, согласно ее статье 18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
При этом следует иметь в виду, что никакие представительные и выборные институты не могут действовать помимо Конституции Российской Федерации и свободного волеизъявления граждан и что посягательство на конституционную волю избирателей не позволено никому, в противном случае подобные действия могут рассматриваться как нарушение конституционного принципа народовластия, прав и свобод человека и гражданина. Тем более, что по своей сути избирательные права являются разновидностью политических конституционных прав граждан, посредством которых непосредственно происходит реализация народовластия в Российской Федерации, где каждый гражданин выступает в качестве активного участника в формировании органов государственной власти.
Таким образом, народовластие является существенным элементом и качественным показателем демократического правового государства как такового. Отсюда с очевидностью следует, что отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов государственной власти, ведет к искажению самой сути такого государства.
2. Как известно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1); Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие; Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и 2; статья 15, части 1 и 2); федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 3).
В связи с этим, по смыслу статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт «н» части 1), 77 (части 1 и 2) и 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель вправе устанавливать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе составляющие нормативно-правовую основу взаимоотношений органов государственной власти внутри соответствующей системы, органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации, порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

[В.Г. Ярославцев, судья Конституционного Суда РФ]

При этом принцип народовластия как существенный и неотъемлемый элемент основ конституционного строя Российской Федерации является действующим в силу прямого действия Конституции Российской Федерации (статья 15) как при установлении общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и при формировании этих органов. В силу этого народовластие, реализуемое посредством свободных выборов, осуществляется не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации, так как многонациональный народ Российской Федерации, соединенный общей судьбой на своей земле, признал необходимость достижения таких фундаментальных целей, как утверждение прав и свобод человека, незыблемости демократической основы России, возрождение ее суверенной государственности и сохранение исторически сложившегося государственного единства (Преамбула Конституции Российской Федерации). Ведь народовластие не теряет и не может потерять свои качества как власти народа, реализуемой посредством свободных выборов, ни при формировании органов государственной власти Российской Федерации, ни при формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из положения преамбулы Конституции Российской Федерации об ответственности многонационального народа России за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, в Постановлении от 18 января 1996 года сформулировал правовую позицию о фундаментальности такой основы конституционного строя, как народовластие, утверждая тем самым незыблемость демократической основы Российской Федерации. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в статье 3 (часть 2) предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. По смыслу этой статьи Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» называет в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 2).
Порядок формирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.
3. Введенный Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предусматривает участие в данной процедуре Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на соответствующую должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимающего решение о наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры.
При этом с целью учета интересов субъектов Российской Федерации названный Федеральный закон - по смыслу пунктов 1 и 2 его статьи 18 во взаимосвязи с пунктом 4.1 статьи 9 - предполагает необходимость согласования позиций Президента Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; на Президента Российской Федерации перед внесением предложения о кандидатуре возлагается обязанность проведения соответствующих консультаций, в которых могут участвовать как законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, так и политические партии.
Однако внешне «демократичная» декоративность нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может скрыть основной цели преобразований - отторжение народа от свободных выборов указанного должностного лица, что прямо противоречит принципу народовластия, так как в закрепленной в данном Федеральном законе «схеме» наделения полномочиями должностных лиц народ как самостоятельный субъект конституционных правоотношений отсутствует.
Кроме того, полномочие Президента Российской Федерации вносить кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. При таких обстоятельствах только народ как носитель власти посредством референдума мог бы решить вопрос о наделении Президента Российской Федерации указанными полномочиями или принять решение о свободных выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако мнение народа было проигнорировано, и потому предоставленное Президенту Российской Федерации полномочие противоречит Конституции Российской Федерации.
Более того, народ посредством прямого волеизъявления не наделил полномочиями законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации по утверждению представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры. В отсутствие мандата народа эти органы, по существу, были наделены полномочиями «коллегии выборщиков», решение которой подменяет собой прямое волеизъявление избирателей. При этом внесенная Президентом Российской Федерации безальтернативная кандидатура просто обречена быть утвержденной, так как в противном случае (при несогласии с представленной кандидатурой) законодательный (представительный) орган может быть распущен. При таких обстоятельствах о каком свободном волеизъявлении даже новоявленной «коллегии выборщиков» может идти речь, если они голосуют за кандидатуру под страхом роспуска?
Таким образом, ныне действующий порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2).
В заключение хотелось бы выразить озабоченность тем обстоятельством, что государство, созидаемое на основе «управляемой» демократии и «властной» вертикали, о чем свидетельствует и новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, все больше преобразуется в «мегамашину»*, т.е. в общество, которое, включая всех своих членов, уподобляется огромной централизованно управляемой машине. Однако при всей своей привлекательности государство-»мегамашина» с неизбежностью обречено на саморазрушение, в основе которого лежит отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к управлению «мегамашиной» любого, кому будет «даровано» право доступа к ней на многочисленных уровнях бюрократической администрации.
В связи с этим возникает закономерный вопрос: мы сознательно участвуем в подобном эксперименте или действуем как всегда - «не ведая, что творим»?

______________________________
* Термин «мегамашина» был введен американским философом Л. Мэмфордом.

[А.Л. Кононов, судья Конституционного Суда Российской Федерации]

http://www.scilla.ru/works/raznoe/051221ko.html

Особое мнение
по делу о проверке конституционности отдельных положений
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
в связи с жалобами граждан

1. Следует признать, что писать особое мнение по данному делу чрезвычайно трудно потому, что общая парадигма представлений о праве и демократии кажется разрушенной употреблением тех же понятий и слов в совершенно ином смысле и приданием, казалось бы, устоявшимся оценкам противоположного значения.
Можно ли представить, что повсеместная ликвидация выборов глав регионов не умаляет и не ограничивает признанные ранее избирательные права и не противоречит целям демократии и народовластия? Можно ли утверждать, что присвоение федеральной властью права диктовать субъекту Российской Федерации назначение "сверху" его высшего должностного лица "само по себе" не нарушает принципы федерализма и разделения властей, а является уравновешиванием основ и баланса интересов и реализует самостоятельность субъекта Российской Федерации? Можно ли говорить, что конституционный перечень полномочий Президента Российской Федерации не препятствует возможности их неограниченного расширения законом и не противоречит идее правового государства? Можно ли предположить, что текущее изменение законодательства или некий "дух времени" могут изменить смысл конституционных норм до неузнаваемости?
Это значило бы отрицание очевидного или произвольное толкование общепринятых понятий. Однако восстановление смысла и доказательство очевидного далеко выходило бы за рамки нашей задачи, поэтому приходится апеллировать к здравому рассудку.
2. Прежде всего следует отметить необоснованность прекращения Конституционным Судом проверки конституционности всех остальных, кроме статьи 18, оспариваемых положений закона, главными из которых являются возможность роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации в случае повторного отклонения предложенной кандидатуры, право назначения исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации непосредственно Президентом Российской Федерации и возможность отстранения главы региона в связи с утратой доверия Президента. Конституционный Суд мотивирует недопустимость жалоб в этой части тем, что оспариваемые нормы якобы не применялись и не могли применяться, признавая применение в конкретных делах только статьи 18.
Трудно, однако, представить, что законодательный орган не принимал бы во внимание угрозу своего роспуска, Президент не учитывал бы возможность назначения исполняющего обязанности, а кандидат, соглашаясь на это назначение, не знал бы о перспективе утраты им доверия Президента и своего отстранении в любой момент. Разве не ясно было каждому жителю субъекта Российской Федерации и региону в целом, что лишение их права выбора губернатора было применено к ним непосредственно уже в момент вступления закона в силу? Таким образом, весь этот комплекс регулирования был задействовал одновременно.
Очевидно также, что порядок назначения (точнее говорить именно о назначении) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, содержащийся в статье 18, не может быть оценен с точки зрения его конституционности в отрыве от всей совокупности норм, которые представляют единую систему неразрывно связанных и взаимозависимых механизмов и процедур, призванных, по намерению законодателя, заменить прямые выборы должностного лица населением региона. Даже если бы эти положения и не были бы оспорены в жалобах, Конституционный Суд обязан был бы оценивать рассматриваемые нормы в системе правового регулирования, как этого требует Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (статья 74), и как он это делал ранее по многим делам.
Очевидно и то, что в этом случае выводы о сбалансированности всего механизма назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, о его адекватности смыслу конституционных норм и принципов были бы иными. Это видно хотя бы из того, что Конституционный Суд уже высказал свое мнение по ряду оспоренных положений. Так, в Постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П, касающемся возможности роспуска законодательного собрания субъекта Российской Федерации и отрешения от должности его высшего должностного лица как мер федерального воздействия за нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, Конституционный Суд, оценивая действительный смысл оспариваемых положений в нормативном единстве с другими положениями рассматриваемого закона, пришел к выводу, что они не противоречат Конституции Российской Федерации и обеспечивают баланс ценностей лишь при одновременном соблюдении целого ряда гарантий от необоснованного одностороннего прекращения полномочий: при невозможности иных мер воздействия, при применении согласительных процедур, наличии конституционно значимых тяжких последствий, обязательности судебного механизма, возможности обжалования и т.д.
3. Главным и фатальным противоречием Постановления является упорное отрицание Конституционным Судом права каждого избирать и быть избранным главой исполнительной власти региона. Конституционный Суд утверждает, что такое право (Конституционный Суд называет его то правом, то правомочием, то возможностью) не закреплено в Конституции, не вытекает из ее содержания, не относится к общепризнанным правам и свободам и не является необходимым составным элементом избирательного права граждан, как и права на участие в управлении делами государства и на доступ к государственной службе.
Представляется, что это отрицание разительно не согласуется с нормами и принципами Конституции Российской Федерации, которая утверждает демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (статья 1) и соответственно этим основам признает многонациональный народ единственным источником власти, осуществляющим эту власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3). Права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, равный доступ к государственной службе (статья 32) как важнейшие политические права и свободы человека являются высшей ценностью (статья 2) и выражением демократии и народовластия. Они неотчуждаемы, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти (статьи 17 и 18).
Прямые выборы глав администраций всех уровней и во всех территориальных единицах были предусмотрены еще законом РСФСР 1991 года. После принятия Конституции 1993 года законодательство последовательно приводилось в соответствие с конституционными стандартами демократии, и прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации были закреплены в законах об основных гарантиях избирательных прав и об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в региональных конституциях и уставах. Эти законы имеют прямую отсылку к Конституции Российской Федерации. Можно ли при этом сомневаться, что указанное право существует и вытекает из Конституции? Из указанных выше норм Конституции, из международной практики применения общепризнанных принципов и норм о правах человека, из учения о толковании правовых норм следует, что их интерпретация правоприменителем во всяком случае не может приводить к уменьшению объема признанных прав и свобод. К сожалению, Конституционный Суд поступил иначе.
Не могут служить оправданием ликвидации выборов глав субъектов Российской Федерации примеры формирования Совета Федерации или назначения Председателя Правительства и министров. Во-первых, Совет Федерации по Конституции - представительный и законодательный орган, и Конституционный Суд, как известно, так и не рассматривал вопрос о конституционности порядка его формирования. Во-вторых, гораздо больше аналогий у главы субъекта Российской Федерации с главой государства, чем с Председателем Правительства или министрами (полномочия по формированию исполнительной власти, представительские функции, формы участия в законодательном процессе, взаимодействие с представительными органами и т.д.).
Весьма цинично, однако, было бы утверждать, что народу вполне достаточно было бы выбирать и иметь только одного представителя в исполнительной власти - Президента Российской Федерации, с тем чтобы он назначал остальных. Руководитель региона, бесспорно, является фигурой, представляющей важное значение для жизни и интересов населения, особенно (как это отмечалось в настоящем процессе) при сильном ослаблении местных парламентов и зависимости их от исполнительной власти. Новый механизм, таким образом, лишил население не только права избирать и быть избранным, но и права отстаивать свои права и интересы на региональном уровне, в том числе путем ответственности перед ним выборного лица.

[А.Л. Кононов, судья Конституционного Суда Российской Федерации]

4. Однако Конституционный Суд уже выразил свою позицию по этому поводу в Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. Нелишне будет процитировать ее.
Тогда Конституционный Суд утверждал, что Конституция "предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно... Избранный же законодательным собранием глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти". Итак, Конституционный Суд прямо и недвусмысленно назвал тогда конституционные основания права граждан избирать главу краевой администрации - они в основах конституционного строя и в правах и свободах граждан. Но теперь он почему-то не нашел в Конституции таких оснований вообще, хотя текст Конституции остался прежним.
Очевидно, для Конституционного Суда было самым сложным объяснить кардинальное изменение своей позиции по одному и тому же предмету, однако, по нашему мнению, это в принципе невозможно. Нормальная логика не позволяет. Так, Конституционный Суд в весьма туманных эвфемизмах намекает на некие "конкретные социально-правовые условия", на "развивающийся социально-исторический контекст", на полноту суверенитета законодателя, который "на каждом конкретном этапе развития полномочен корректировать организационно-правовой механизм достижения конституционных целей". Однако далее следует совершенно невообразимый вывод о том, что изменение законодательного регулирования способно, оказывается, изменять смысл тех или иных конституционных норм и даже их букву и дух. Аргументация Конституционного Суда, если это можно назвать так, полностью меняет общепринятые представления о верховенстве Конституции, ее соотношении с законодательством, пределах ее толкования и собственных правовых позициях Конституционного Суда, которые свободно могут меняться "в духе времени". С этой точки зрения, конечно, можно оправдать все, что угодно, но это будет за пределами права.
С такой "логикой" невозможно согласиться. Так, Конституционный Суд, признавая правомочие гражданина избирать и быть избранным посредством прямых выборов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утверждает, что исключение этого правомочия федеральным законодателем не может рассматриваться как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации. Но часть 2 ее статьи 55 содержит прямой запрет законодателю издавать законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина. Нельзя, но можно?
5. Оспариваемые в данном деле нормы образуют процессуальный механизм, названный "наделением полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации". К сожалению, Конституционный Суд узаконил это понятие без всякой критики. Следует признать, однако, экспертное мнение, что конструкция "наделения полномочиями" юридически непонятна и некорректна. Очевидно, что данное лицо не может "наделяться" полномочиями главы исполнительной власти, поскольку наделяющие его органы ими не обладают. Приобретаются те полномочия, которые предусмотрены его статусом и должностью. Очевидно, что в этом процессе нет и никаких элементов выбора - безальтернативные выборы назывались таковыми только при советской власти. Роль представительного органа в этом процессе предельно минимальна: он абсолютно лишен какой-либо инициативы и должен лишь утвердить предлагаемую кандидатуру под угрозой собственного роспуска или назначения временно (время это, впрочем, не ограничено точным пределом) исполняющего обязанности должностного лица.
Очевидно, что этот механизм представляет стопроцентную юридическую гарантию Президенту реализовать свою политическую волю и провести любого нужного ему кандидата. Никак не меняют это соотношение и любые другие предложения, вроде представления кандидата от выигравшей партии, поскольку последнее слово всегда остается за Президентом. Региональный парламент здесь представлен исключительно лишь для создания видимости легитимизации должностного лица субъектом Российской Федерации, а весь процесс, по сути, есть назначение должностного лица Президентом, т.е. федеральной властью. Назначенное таким образом лицо, находясь в полном подчинении центральной федеральной власти и, по сути, являясь ее агентом, не обладает никакой самостоятельностью и лишено какой бы то ни было независимости, поскольку может быть отстранено от должности волей Президента в любой момент и без объяснения причин. Ибо "утрата доверия Президента" может означать все что угодно, включая утрату лояльности, преданности, партийного единомыслия и т.д.
Собственно, этого, очевидно, и добивалась федеральная власть, и это оправдывает Конституционный Суд, прямо и откровенно называя назначенное должностное лицо элементом и звеном в единой системе государственной власти в Российской Федерации, которое находится в отношениях субординации, т.е. служебного подчинения, непосредственно с Президентом. Иными словами, самостоятельная ветвь исполнительной власти субъекта Российской Федерации просто превращается в подразделение федеральной структуры. Право Российской Федерации устанавливать для субъекта порядок формирования его исполнительного органа власти и назначать его высшее должностное лицо Конституционный Суд аргументирует тем, что, хотя это и не регламентируется непосредственно Конституцией, но якобы вытекает из таких ее положений и принципов, как государственное единство, целостность и полнота суверенитета, принадлежащего исключительно Российской Федерации, единство системы государственной власти (статья 5, часть 3) и единая система исполнительной власти (статья 77, часть 2), которые многократно повторяются в тексте Постановления.
Конституционный Суд почему-то утверждает, не обосновывая этот тезис как само собой разумеющееся, что статус высшего должностного лица и основы порядка формирования исполнительных органов субъекта Российской Федерации содержатся в понятии "общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции), т.е. относятся к предмету совместного ведения и потому регулируются федеральными законами (статья 76, часть 2, Конституции). Все это называется "уравновешиванием" демократии, суверенитета, государственной целостности и федерализма.
Однако ни демократия, ни федерализм в таком понимании духа Конституции не присутствуют. Суверенитет, целостность, единая система государственной власти и централизация управления, как известно, характерны для унитарного государства. Федерацию же отличают, как минимум, возможность ее субъектов самостоятельно, без какого-либо вмешательства центральной власти образовывать (формировать) собственные органы государственной власти и наличие взаимного разграничения предметов ведения и полномочий. Все это есть в российской Конституции и даже в аргументации Постановления Конституционного Суда, но ровно никакого влияния не оказывает на его выводы, абсолютно им противореча. Да и трудно представить, чтобы рассматриваемый механизм назначения губернаторов хоть сколько-нибудь соответствовал принципам федерализма.
Если те же самые нормы Конституции, на которые ссылается Конституционный Суд, читать по-другому, то никакой единой, в смысле унитарной, системы государственной власти там не обнаружится. На самом деле речь идет о двух системах государственной власти - системе федеральных органов и системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, каждая из которых имеет собственные полномочия.
Так, статья 5 (часть 3) Конституции Российской Федерации разграничивает единство системы государственной власти по предметам ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Статья 11 в части 1 перечисляет федеральные конституционные органы государственной власти, в части 2 устанавливает, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а в части 3 говорит о разграничении предметов ведения и полномочий между этими двумя системами. Статья 77 вновь подтверждает, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1), однако единую систему исполнительной власти в Российской Федерации федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют лишь в пределах ведения и полномочий Российской Федерации и по предметам совместного ведения (часть 2). Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73). Таким образом, единство это не иерархически-однородное и не всепоглощающее, а лишь частичное, ограниченное определенными пределами функциональных связей.

[А.Л. Кононов, судья Конституционного Суда Российской Федерации]

Из этих положений вовсе не вытекает, что федеральная власть может самостоятельно, по своему велению формировать органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации как часть, элемент или звено собственной территориальной структуры и назначать соответствующих должностных лиц. Такой вариант предусмотрен частью 1 статьи 78 Конституции только для федеральных органов исполнительной власти. На самом деле именно в этом смысле и задуман оспариваемый механизм и его оправдание, но в таком толковании он исключает всякую самостоятельность субъекта Российской Федерации, в том числе в сфере своего исключительного ведения, и не мыслим как удовлетворяющий принципам федерализма.
Представляется бездоказательным и ошибочным отнесение полномочий по формированию (образованию) исполнительных органов субъектов Российской Федерации к общим принципам организации системы органов государственной власти, т.е. к предмету совместного ведения, регулируемому федеральным законом. Сравнение разделения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов опровергает этот тезис. Так, пункт "г" части 1 статьи 71 Конституции относит к предмету ведения Российской Федерации, по крайней мере, три полномочия: а) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, б) установление порядка их организации и деятельности, в) формирование федеральных органов государственной власти. Заметим, что никаких полномочий в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе участие в их формировании федеральной власти, здесь не содержится. Пункт "н" части 1 статьи 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относит лишь установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Здесь ничего не говорится о процедуре и полномочиях по их формированию. Таким образом, в силу статьи 73 Конституции формирование субъектом Российской Федерации своих органов государственной, в том числе исполнительной, власти относится к его исключительному ведению и не может подвергаться федеральному вмешательству.
Еще более сильно это подтверждает относящееся к основам конституционного строя положение части 2 статьи 11 Конституции, прямо утверждающее право субъекта Российской Федерации самому образовывать свои органы, осуществляющие государственную власть на его территории. Система этих органов, как гласит и часть 1 статьи 77, устанавливается субъектами федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации. При этом у субъекта Российской Федерации остается правомочие собственного регулирования этих вопросов за пределами общих принципов. Однако оспариваемую в настоящем деле подробно прописанную и конкретную процедуру назначения высшего должностного лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации, очевидно, никак нельзя отнести к общим принципам и совместить с самостоятельностью субъекта Российской Федерации в формировании собственного органа власти. Федеральный законодатель, таким образом, превысил свои конституционные полномочия и присвоил не принадлежащую ему компетенцию вопреки основам конституционного строя.
6. Не имеют конституционного обоснования и полномочия Президента Российской Федерации, как это предлагается в оспариваемой процедуре, подбирать кандидатов, назначать их на должности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, беспрепятственно и безмотивно отстранять их от должности и распускать представительные органы субъекта Российской Федерации при отклонении предложенных кандидатур.
В Конституции закреплены только два полномочия Президента в отношении субъектов Российской Федерации: возможность использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий (статья 85, часть 1) и право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в определенных ситуациях (статья 85, часть 2). В обоих случаях вопрос окончательно решается судом. Если предположить, как это делает Конституционный Суд, что не предусмотренные Конституцией полномочия Президента, поскольку он является представителем всего народа, могут быть беспрепятственно расширены федеральным законом, то зачем тогда вообще нужна Конституция?
7. В Постановлении Конституционного Суда по данному делу есть пассаж с обращением к международным пактам, Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике Европейского Суда по правам человека, который призван доказать, что оспариваемый акт как бы выдерживает общепризнанные требования к демократии и народовластию и обеспечивает необходимый баланс федеральных и региональных интересов. Однако вряд ли можно найти подтверждение этому в международной практике, прежде всего потому, что для федеративных отношений это беспрецедентный случай в мире.
Весьма показательно заключение Европейской (Венецианской) комиссии "За демократию через право" о проекте (он, кстати, практически не изменился) оспариваемого федерального закона, которое, несомненно, было известно Конституционному Суду. Распространялось даже мнение, что Комиссия, якобы, подтвердила соответствие проекта европейским стандартам, однако вот что было на самом деле.
Комиссия, в частности, отметила, что законопроект очевидно и существенно уменьшает полномочия субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать свои органы власти, он явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, предусматривающий, что субъекты федерации самостоятельны в определении состава своих органов власти без вмешательства со стороны федерального уровня.
Не является обычным, что законопроект делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если он не предложен Президентом Российской Федерации. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства. Баланс в этих отношениях очень сильно смещен в сторону федерального уровня. Доминирующая роль Президента в избрании и отрешении от должности главы региональной исполнительной власти без какого-либо участия парламентского органа на федеральном уровне представляется трудно совместимой с духом сотрудничества между различными уровнями власти, необходимым в федеративном государстве. Предлагаемая реформа, как дипломатично отмечает Комиссия, доходит до крайних пределов того, что еще может считаться федеративной моделью.
Особую озабоченность у Комиссии вызывают последствия законопроекта для Совета Федерации, и эту озабоченность нельзя не разделить. Основные задачи Совета Федерации, отмечает Комиссия, состоят, согласно статьям 101 и 102 Конституции Российской Федерации, в контроле за деятельностью федерального правительства и, особенно, Президента. Однако половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, и если эти должностные лица сами назначаются Президентом и могут быть отрешены им от должности в любой момент в случае утраты доверия, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом. В этом случае возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в статье 10 российской Конституции.
Согласно выводу Венецианской комиссии в России имеет место устойчивая тенденция к укреплению центральной власти без изменения текста Конституции. Риск подобного конституционного развития вне текста Конституции состоит в том, что в итоге нормативная сила Конституции может уменьшиться.
Аналогичные выводы содержатся и в резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы от 22 июня 2005 года о выполнении Российской Федерацией своих обязательств. Ассамблея полагает, что пакет реформ, внесенный с целью усиления "вертикали власти", является причиной серьезной озабоченности, поскольку во многих отношениях подрывает систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, что совершенно несовместимо с основным демократическим принципом разделения властей.
И чтобы уже окончательно все было понятно с оценкой оспариваемого закона с точки зрения стандартов западной демократии, приведем мнение известного немецкого конституционалиста Отто Люхтерхандта. Представим себе, пишет он, что в целях борьбы с международным терроризмом посредством укрепления внутреннего единства и централизации исполнительной власти президент США внес бы в Конгресс закон о том, что губернаторы штатов больше не будут избираться народом, а по его представлению будут утверждаться региональными парламентами. Если же это не происходит, то президент имеет право распустить парламент и назначить губернатора самостоятельно, а также может отказать ему в доверии и принудить к уходу в отставку. Реакция американской общественности в этом случае, пишет Люхтерхандт, была бы предсказуемой. Такая инициатива была бы оценена как массированная атака президента на Конституцию, федеративное устройство страны, как явная политика президента использовать страх общественности для укрепления собственной власти. Конгресс бы единоглассно отклонил такой законопроект, начал бы процедуру импичмента и принудил бы президента к добровольной отставке. Некоторые люди высказали бы предположение, что президент потерял разум и ему нужно лечиться. Не сильно бы отличалась и реакция в Федеративной Республике Германии, если бы такая инициатива исходила от федерального правительства. Отставка канцлера была бы запрограммирована. До включения в этот процесс конституционного суда дело даже бы не дошло. Такие инициативы рассыпались бы в самом начале, более того, и в США и в ФРГ они политически просто немыслимы.

[Григорий Белонучкин]

http://www.panorama.ru/gazeta/p56ks.html

Законность бывает Калужской и Казанской, а конституционность - Ельцинской и Путинской

В четвертый раз в своей истории Конституционный Суд России слушал дело, которое с полным основанием можно было назвать историческим. Первыми тремя были Дело КПСС (1992), Дело об указе 1400 (1993) и Чеченское дело (1995).
Прошлая, третья Государственная Дума (2000-2003) что только не делала с законом о КС, стремясь обеспечить лояльность судей: отменяла для них возрастное ограничение - и восстанавливала его (со специальной отсрочкой, под которую подпадал только действующий председатель); продляла полномочия части судей; пыталась запретить КС предписывать Думе вносить изменения в противоречащие Конституции законы. А Суд в феврале 2003 года взбрыкнул - и избрал Председателем Валерия Зорькина.
Дума нынешняя в последний день перед оглашением решения КС тоже попыталась "заострить ситуацию": Совет Государственной Думы (он же - руководство "Единой России") срочно включил в повестку законопроект о перебазировании КС в Санкт-Петербург.
Но эта форма давления на суд оказалась избыточной. Судьи во главе с председателем оказались внутренне готовы толковать Конституцию в зависимости от конкретно-исторической ситуации. Это стало ясно уже из праздничных интервью Валерия Зорькина, данных в районе 12 декабря "Российской газете" и абонентам Интернета.
В свое время глава дружественной Белоруссии сказал, что если у власти есть ветви, то должен быть и ствол, и этот ствол - президентская власть. Итоги "Губернаторского дела" показали, в какой степени независимая судебная власть в России превращается в ветвь президентского дуба.

День первый

15 ноября 2005 года в 10.00 Конституционный Суд РФ в полном составе под председательством Валерия Зорькина начал рассмотрение жалоб гражданина Гришкевича и членов региональных инициативных групп референдумов. Заявители требовали признать неконституционным "Закон N159", заменивший всенародные выборы губернаторов процедурой "наделения полномочиями" губернатора законодательным собранием региона по представлению Президента РФ.
Владимир Гришкевич, тюменский геолог и давний активист демократического движения, посчитал свои права ущемленными тем фактом, что он был лишен как пассивного, так и активного избирательного права при наделении полномочиями губернатора Тюменской области Сергея Собянина, кандидатуру которого выдвинул Президент РФ, а утвердила Тюменская областная Дума.
14 инициативных групп, созданных партией СПС, общим числом 57 человек, пытались провести в своих регионах референдумы о восстановлении прямых выборов губернаторов, в чем им было отказано региональными судами со ссылкой на 159-й закон.
--------------------------------------------------------------------------------

Действующие лица и исполнители:
- председательствующий: Председатель КС Валерий Зорькин
- судьи-докладчики: Николай Бондарь и Борис Эбзеев
- от заявителей: Владимир Гришкевич, Борис Надеждин, Вадим Прохоров
- от стороны, принявшей закон: Елена Мизулина (Госдума), Юрий Шарандин (Совет Федерации), Михаил Кротов (Президент)
- от других государственных органов - Сабир Кехлеров (Генпрокуратура), непоименованный представитель Минюста, Полина Виноградова (Минрегионразвития) , Владимир И.Лысенко (ЦИК).
--------------------------------------------------------------------------------

Для начала Борис Надеждин заявил два ходатайства:
- вызвать в суд Президента В.Путина, руководителя Администрации Президента (на момент принятия закона) Д.Медведева, его замов В.Суркова и В.Сечина, бывшего зама Д.Козака, начальника ГГПУ Л.Брычёву; председателей комитетов Госдумы В.Гришина и В.Плигина, ярославского губернатора А.Лисицына и депутата Госдумы Ярославской области О.Виноградова, мэра Москвы Ю.Лужкова и депутата Мосгордумы Дмитрия Катаева, и, наконец, спикера парламента Татарстана Ф.Мухаметшина. Мотивы: с 1996 года (когда КС вынес решение о необходимости всенародных выборов губернаторов) Конституция не изменилась, значит изменились обстоятельства. Люди, которые инициировали и проводили закон, противоречащий Конституции, должны объяснить в чем состоит изменение обстоятельств;
- приостановить действие закона и предложить Президенту воздержаться от внесения кандидатур в губернаторы до вынесения решения Конституционным Судом.
Вадим Прохоров заявил ходатайство привлечь Михаила Краснова, Елену Лукьянову, Владимира Н.Лысенко и Сергея Алексеевича Попова в качестве экспертов.
Е.Мизулина, Ю.Шарандин и М.Кротов заявили ходатайства о прекращении производства по жалобам членов СПС, поскольку им отказали в референдуме на основании одних статей закона, а они обжалуют совсем другие статьи.
--------------------------------------------------------------------------------

NB: Гражданин Гришкевич в своей жалобе на 4 страницах, написанной простым человеческим языком, требует отменить 159-й закон (поправки к законам "Об общих принципах..." и "Об основных гарантиях...", отменяющие выборность губернаторов) в целом. Жалобы СПС-овцев (всего ими подано 14 жалоб) на 16 страницах с подробной юридической аргументацией, написанные Борисом Надеждиным, обжалуют лишь полномочия президента - представлять кандидатуру, назначать и.о., отрешать губернаторов от должности по мотивам "утраты доверия" и распускать законодательные собрания. На само по себе избрание губернаторов Законодательными Собраниями СПС не покусился.
--------------------------------------------------------------------------------

Для рассмотрения ходатайств суд (в 11.04) объявил перерыв, и вернулся с него более чем через полтора часа. Журналисты-завсегдатаи КС заметили, что не упомнят такого длительного совещания судей.
В 12.40 В.Зорькин огласил решение КС:
- в ходатайстве о вызове свидетелей (Путина и др.) отказать;
- в ходатайстве о приостановлении действия закона отказать;
- в ходатайстве о привлечении экспертов отказать, но предложить стороне пригласить их в качестве специалистов (статус специалиста в процессе заметно ниже статуса эксперта);
- ходатайство президентско-парламентской стороны о прекращении производства по жалобе Надеждина и Ко рассмотреть по итогам слушания дела (т.е. когда все уже кончится).
Елена Мизулина, услышав неблагоприятное для нее решение КС, предложила отложить слушания, ссылаясь на то, что не готовилась к рассмотрению некоторых из обжалуемых статей.
После второго, 40-минутного перерыва (12.47-13.25) Валерий Зорькин объявил, что Мизулина была заранее уведомлена обо всех рассматриваемых жалобах, и поэтому КС ей в отложении дела отказывает.

КС перешел к исследованию по существу рассмотрения дела.
Судья-докладчик Николай Бондарь вкратце изложил суть жалоб Гришкевича и Надеждина (со товарищи) и сообщил, что 4 ноября КС принял решение, что подлежат проверке лишь отдельные положения закона 159.
После небольшой процедурной дискуссии слово было предоставлено заявителям.
Владимир Гришкевич мотивировал свою жалобу внятно и просто. Дважды он участвовал в избрании губернатора Тюменской области. Отныне он этого права лишен. При этом ни он, ни даже Тюменская областная Дума не делегировали Президенту РФ полномочий представления кандидатуры губернатора. Поэтому, подписав закон 159, Президент нарушил права гражданина Гришкевича.
Когда Гришкевич закончил (в 14.10), председатель КС В.Зорькин, извинительно ссылаясь на режим работы столовой (до 15.00), объявил перерыв до 15.10.

Борис Надеждин в своем выступлении сказал, что принятием закона 159 нарушено право граждан жить в федеративном государстве. Он подробно пересказал аргументацию, изложенную в жалобах СПС, расцветив ее конкретными примерами и неподдельными эмоциями. Пересказывать аргументацию по всем пунктам мы не будем, для интересующихся - текст запроса должен висеть где-то на сайте СПС.
Надеждин попросил Конституционный Суд разобраться, какие конституционные ценности зафиксированы в постановлении КС 1996 года по "Алтайскому делу" (тогда КС решил, что губернаторы могут избираться только всенародно и никак более) и постановлении КС 2002 года по "Якутскому делу" (КС постановил, что распускать региональные парламенты можно только в случае нарушения ими законов), и какие ценности в 2004 году оказались важнее. Если целью принятия закона было "обеспечение единства страны и создание эффективной системы безопасности" (так сказал Президент 13 сентября 1994), стоило ли сворачивание демократии и федерализма этих целей? Существуют такие инструменты как введение чрезвычайного положения или федеральное вмешательство, но они не были использованы. Ни в одной стране, именующей себя федерацией, нет права федерального президента распускать региональные парламенты.
Начальник, по словам Надеждина, - это не тот, кто назначает, а тот, кто может уволить. Если можно увольнять губернатора, не нарушившего никаких законов, без решения суда, просто по мотивам "утраты доверия", не решат ли когда-нибудь уважаемые законодатели, что Президент - поскольку именно он предлагает кандидатуры судей КС - может увольнять и их "за утрату доверия"?
Вадим Прохоров сыпал номерами статей, что несколько затрудняло восприятие его речи теми из присутствующих, кто не помнит наизусть российское законодательство. Из понятного непрофессионалу он добавил, что Федеративный договор, который ниже Конституции, но выше федеральных законов, прямо предусматривает право регионов формировать свои органы власти самостоятельно.
Андрей Лопарев, один из подписантов коллективной жалобы СПС, говорил всего одну минуту, подтвердив свою позицию в рассматриваемом деле.
Президентско-парламентская сторона и судьи задали ряд уточняющих вопросов заявителям, из которых продвинутые слушатели (но не Ваш корреспондент) могли сделать предположения о позициях, которые займут отдельные судьи при вынесении решения по делу.
По ходу дела состоялся еще один 15-минутный перерыв (реально - 16.33-16.52).

[Григорий Белонучкин]

Последней в этот день выступила Елена Мизулина. Она много говорила о просторах России и геополитической ситуации, а из правовой аргументации, которую должны будут принять во внимание судьи, прозвучало следующее:
- в решении 1996 года по "Алтайскому делу" избрание губернатора законодательным собранием было лишь одним из элементов системы, признанной неконституционной;
- на момент принятия решения-1996 не было закона "Об общих принципах...". Действовала статья 3 закона "О порядке формирования Совета Федерации...", предписывающая провести прямые выборы губернаторов повсеместно к декабрю 1996 - сейчас этот закон утратил силу;
- КС в 1996 году решил, что раз порядок избрания губернаторов определяется федеральным законом - он должен быть одинаковым во всех регионах;
- Президент РФ самим фактом участия в процедуре назначения губернатора гарантирует его независимость от ЗС (три восклицательных знака).
Как показал Беслан, - сказала Мизулина, - в нынешней исторической ситуации необходима процедура наделения высших должностных лиц полномочиями по представлению Президента.
Она также похвалила принятый на днях в первом чтении законопроект об участии партий в выдвижении кандидатуры губернатора.
В 17.58 Елена Борисовна неожиданно замолчала.
- Вы хотите сказать, что у Вас еще есть время? - спросил Зорькин.
- У меня еще 10 страниц... - ответила она.
- В отличие от Страсбургского суда, мы не ограничиваем время выступлений - ответил Зорькин, и объявил перерыв до 10 часов завтрашнего утра.

День второй

16 ноября 2005 в 10.00 Конституционный Суд продолжил слушание дела по жалобе на закон N159, отменяющий прямые выборы губернаторов.

Ввиду отсутствия недоогласившей 10 страниц Елены Мизулиной слово получил Юрий Шарандин. Заявители, - сказал он, - будучи юристами и прекрасно понимая, что референдумы по такому вопросу не могут быть проведены, все-таки отправились в избиркомы и суды. Жалко, что их не остановили на этом этапе. (...) Если следовать логике заявителей, вопросы формирования органов государственной власти субъектов Федерации находятся в исключительном ведении субъектов. Значит в РФ должно быть 88 законов о выборах губернаторов, - продолжил он (видимо, забыв, что такие законы действительно есть). Тогда почему бы не оспорить законность всех предыдущих губернаторских выборов, которые проводились по федеральным законам? Заявители от СПС в жалобе не возражают против самого института наделения полномочиями через ЗС, а сами предлагают гражданам референдум по выборам губернаторов. Вот такой получается плюрализм в отдельно взятой голове. По отношению к конституционным предписаниям и та, и другая модель законна. Умаления права при формировании органов власти не наблюдается. Далее Шарандин воспроизвел цитаты из признанных специалистов по конституционному праву, из которых мы приведем только выдержки:
"Президент РФ является персонификацией РФ" [судья КС Борис Эбзеев, 2000]
"Президент избирается народом, (...) не входит в систему разделения властей и стоит над всеми ветвями власти" [зав.кафедрой конституционного права МГУ Сурен Авакьян, 1998]
"Глава государства - это глава. (...) Он предотвращает разного рода кризисные ситуации" [бывший председатель Комитета Конституционного надзора СССР Сергей Алексеев, 1995]
Утверждение Гришкевича, что он не делегировал президенту свое избирательное право остается на нём. Президент не нуждается в этом делегировании - он получил полномочия от народа.
Должен ли федеральный законодатель реагировать на требования времени? - спросил Шарандин. И ответил выдержками из постановления КС N1-П от 1 февраля 2005 года по делу Балтийской республиканской партии, которая обжаловала запрет на существование региональных партий, введенный законом "О политических партиях" 2001 года: "... в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий (...) могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России. (...) Указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято."
Шарандин заметил, что в Соединенных Штатах президента выбирают выборщики, в ФРГ канцлера - бундестаг, а президента - вообще "достойные люди". Где больше демократии? Губернаторы должны быть избраны населением: есть такая правовая позиция. Но с тех пор законодательство изменилось: введены институты недоверия, роспуска, временного отстранения от должности. То, что было до внесения изменений в закон "Об общих принципах..." было идеальной моделью. Но законодатель вправе выбрать модель, исходя из ч.2 ст.3 Конституции ("Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления."). Не могу прогнозировать, сказал Шарандин, - изменит ли КС правовую позицию, как предусмотрено статьей 73 закона о КС.
--------------------------------------------------------------------------------

NB: Произнеся это, Шарандин фактически подтвердил, что президентско-парламентская сторона требует от КС дезавуировать свое же постановление N2-П от 18 января 1996 года по уставу Алтайского края. В этом постановлении КС сделал из статей 3 и 32 Конституции вывод, что "высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа", предопределив тем самым прямые выборы всех 89 губернаторов и глав республик на территории России, что и было сделано везде, кроме Дагестана.
Может ли КС отказаться от собственного прежнего решения, которое, как известно, "является окончательным и обжалованию не подлежит"? По мнению Шарандина, высказанному 15 ноября в кулуарах, может. Он, в отличие от автора этих строк, считает, что КС в полном составе может пересмотреть не только решение одной из своих палат, но и решение пленума (т.е полного состава КС). А именно пленумом было принято решение по Алтайскому делу. При этом Шарандин ссылался на ту же статью 73 закона о КС. Вот она:

Статья 73. Передача дела палатой Конституционного Суда Российской Федерации на рассмотрение в пленарном заседании
В случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание.

Есть ли в этой статье что-нибудь о пересмотре решений пленума - судите сами.
--------------------------------------------------------------------------------

В заключение Шарандин процитировал еще одного судью КС Гадиса Гаджиева, за что его мягко пожурил Председатель.
И тут на трибуне снова появилась Елена Мизулина. Для начала она извинилась за опоздание, а потом сказала, что начнет свое выступление с изложения тезисов вчерашней речи. Но мы, ввиду недостатка места, напишем лишь о том, что она сказала нового.
На части территории России идет война... Война - это нежелание подчиняться закону, непризнание единства власти, отрицание территориальной целостности, угроза демократии. (...) РФ должна иметь в таких случаях полномочия на оперативное смещение руководителей регионов. Способ избрания губернаторов - вопрос политический, а не конституционный, и должен решаться парламентом. Введя в свое время принцип выборности губернаторов, РФ поспешила. Рост протестного голосования - доказательство дискредитации института свободных выборов.

[Григорий Белонучкин]

Михаил Кротов начал с того, что суды, отказавшие Надеждину и его друзьям в референдуме, применили статью 18 закона (о порядке наделения губернаторов полномочиями), остальные обжалуемые нормы о полномочиях Президента судами не применялись и не должны быть предметом рассмотрения в КС. Жалоба граждан не соответствует критериям допустимости - это вторжение в компетенцию федерального законодательства, а КС не вправе подменять законодателя. Кротов считает, что положительное решение по жалобе может подорвать процесс наделения губернаторов полномочиями, который находится в апогее (назначено более 40 губернаторов*). Поскольку в Конституции предусмотрен порядок избрания только Президента и Госдумы, формирование других органов государственной власти должно регулироваться федеральным законодателем. Как указывал КС, принципы формирования региональных органов власти должны основываться на федеральных. Так оно и есть: Президент при троекратном неутверждении Думой Председателя Правительства распускает Думу. Доводы Гришкевича по поводу процедуры принятия закона несостоятельны: КС не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в силу.
Представитель Президента не мог не сказать и о решении 1996 года по Алтайскому краю. 1) Решение сформулировано при оценке норм не федерального закона, а Устава Алтайского края; 2) Правовая позиция КС касалась лишь механизма назначения губернатора законодательным собранием [без участия федерального президента]; поэтому оспоренные нормы не могут быть признаны аналогом отмененных КС норм Устава Алтайского края. КС рассматривал должность губернатора края , как аналог должности Президента РФ, а последующие федеральные законы сделали ее аналогом должности Председателя Правительства. Не может в одном регионе быть парламентская республика, а в другом - президентская.
Заявление Гришкевича, что президент не должен был подписывать такой закон, неубедительно: в поддержку закона высказались многие ученые, юристы, все субъекты Федерации за исключением двух.
В Бразилии губернаторы избираются населением, в ФРГ - региональными законодательными органами, в федеративной Индии - назначаются федеральным президентом по представлению премьер-министра.
Кротов, как ранее Мизулина, сослался на принятие в первом чтении законопроекта о выдвижении кандидата в губернаторы победившей на выборах в ЗС партией. А по закону 159, когда он был проектом, Венецианская комиссия вынесла положительное заключение, в котором говорится, что "в Конституции РФ есть конституционная основа, позволяющая ограничить автономию субъектов Федерации". Основа демократии - выборность законодательных органов власти, - подчеркнул Кротов. А в РФ, за исключением нескольких регионов, сложилась система превращения законодательных собраний в декоративные придатки исполнительной власти. Это - главная беда.
Председательствующий Валерий Зорькин заметил, что длительность сегодняшних выступлений заставляет задуматься об изменении Регламента КС. И предложил заявителям задавать вопросы президентской стороне. Ниже пересказаны самые интересные из них, но, конечно, не дословно.

Надеждин: Мизулиной: Вы сказали, что назначенные губернаторы работают лучше, чем избранные. Цитата: "губернатор месяцами пьянствует". Назначены 42 губернатора*, все кроме пяти - прежние. Назовите хотя бы одного губернатора, который после переназначения перестал пить.
Зорькин: Суд снимает этот вопрос при 1 голосе против.
Надеждин: Вы сказали, что правовой статус губернатора изменился с 1996 года. Но правовая позиция по "алтайскому делу" была воспроизведена в постановлении от 9 июля 2002 года по "делу о двух сроках" - к этому времени закон 1999 года "Об общих принципах" уже был принят.
Мизулина: Нужно выбирать не тот кусок, который нравится, а расматривать все в системе. Я не вижу необходимости пересмотра правовой позиции КС. Была другая ситуация, в том числе в 2002 году.
Надеждин: Считаете ли Вы соответствующим принципу разделения властей ситуацию, когда половина членов СФ имеют легитимность 3-го уровня?
Мизулина: Этот вопрос не имеет отношения к сегодняшнему разбирательству.
Надеждин: 6 раз в выступлении Елены Борисовны произносилось слово "война". Назовите те субъекты Федерации, на территории которых идет война.
Мизулина: Этот термин употребил министр обороны С.Б.Иванов. Он сказал, что России объявлена война международным терроризмом. Антитеррористические меры - не разовые, они длящиеся. Вы можете назвать это на юридическом языке "контртеррористическая операция".
Надеждин: Я вынужден задать 89 вопросов. Начну с конца. На территории Ямало-Ненецкого округа идет война?
Зорькин: Я снимаю Ваш вопрос.
Надеждин: Предположим, СПС победил на выборах в Московской области и предложил мою кандидатуру Президенту. Он обязан назначить меня губернатором?
Мизулина: Вы хотите превратить вопросы в обсуждение еще не принятого закона.
Пару раз Б.Надеждин пытался комментировать ответы Мизулиной, но был строго остановлен председательствующим.
Надеждин: Шарандину: Было некоторое злоупотребление правом - инициатива заведомо невозможных референдумов. Но я готов прямо здесь и сейчас отозвать свою жалобу, если Вы обещаете, что в течение недели Вы и 40 сенаторов обратитесь в КС за толкованием Конституции по вопросам, поднимаемым мной. Не считаете ли Вы важным прежде чем принимать закон, противоречащий постановлениям КС 1996 и 2002 года, выяснить его конституционность?
Зорькин: Снимаю вопрос.
Надеждин: Было сказано, что все это сделано во имя единства страны. Я обращаюсь к члену Совета Федерации. Назовите, пожалуйста, субъекты Федерации, в которых риски сепаратизма в 2004 году были больше, чем в 1996.
Шарандин: Слово "сепаратизм" в моем выступлении не звучало ни разу.
Надеждин: Кротову: Назовите, пожалуйста, хотя бы одно государство, которое было бы федеративным, в нем был бы федеральный президент и он имел бы право роспуска региональных парламентов без введения чрезвычайного положения.
Шарандин: Вы сейчас просите меня найти точный аналог Российской Федерации. Такого нет. Самое близкое - наверное, Индия.
Надеждин: В Конституции Индии ни разу не упоминается, что она федеративное государство.
Прохоров: Вопрос к стороне в целом. Я не услышал ответа на вопрос, но задаю его иначе. В каком из тех 14 субъектов РФ, жители которых подали запросы в КС, введено военное или чрезвычайное положение?
Мизулина: Ни в каком. И в моем выступлении вопрос таким образом не ставился. Я привела термин "война" - я его снимаю, чтоб освободить Вас от зацикливания.
Прохоров настойчиво задавал Мизулиной вопрос, считает ли она, что именно в большом государстве, в отличие, например, от Швейцарии, один человек сидя в центре должен решать кадровые вопросы. После третьего вопрос на эту тему Зорькин произнес: Судьи говорят, что хотят сместить меня в качестве председательствующего, поскольку ситуация вышла из-под контроля.
Прохоров: Я лишился права на выборы мэра Москвы, Надеждин - губернатора Московской области. Какие именно опасности и какие конституционно значимые цели к этому привели?
Мизулина: Идеальным был бы вариант, когда сам субъект Федерации выбирает систему... Для Москвы и Московской области выборы - подходящая система. Но выборы президента в Карачаево-Черкесии, выборы в Дагестане - к чему они приводили? Мы выбираем одну модель для всех и соблюдаем Конституцию.
Судья Гаджиев спросил Шарандина, предусматривает ли новая система сменяемость губернаторов, т.е. ограничение на число сроков правления - исходя из решения 2002 года по делу "о двух сроках", когда КС провозгласил сменяемость одним из общеобязательных конституционных принципов, исходя из аналогии с двумя сроками Президента. Шарандин ответил, что нормы о двух сроках в новой версии закона нет, но принцип сменяемости будет соблюдаться, никто ведь не мешает президенту после двух сроков назначить успешного губернатора в другую область.
Вопросы закончились аккурат к 14 часам. Представители Генпрокуратуры, министерств и ЦИКа слова не попросили. Председательствующий объявил часовой обеденный перерыв, после которого слово получат специалисты.

[Григорий Белонучкин]

Из привлеченных заявителями специалистов выступили только Сергей Алексеевич (не путать с Александровичем из "Единой России") Попов - адвокат, депутат Госдумы, зампред партии Яблоко, и Владимир Николаевич (не путать с Ивановичем из Центризбиркома) Лысенко - лидер Республиканской партии России, доктор политических наук, бывший депутат Госдумы. К сожалению, Ваш корреспондент в это время отсутствовал. Ниже приводится аргументация Сергея Попова в его собственном последующем пересказе:
1. Разграничение полномочий между центром и субъектами Федерации определяется статьей 11 Конституции: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий." - а вовсе не федеральными законами, что естественно, поскольку Россия - федеративное государство. С другой стороны, Елена Борисовна говорила, что Президенту не хватало полномочий - ему их дали федеральным законом.
2. Закон изменяет установленную Конституцией систему сдержек и противовесов. Елена Борисовна говорила, как плохо, когда избирают плохого губернатора и как трудно такую ошибку исправить. А если изберут плохого Президента?
Конституция предусматривает, что в случае совершения уголовного преступления Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации. А половина СФ назначена людьми, избранными по представлению Президента, это снижает их независимость.
3. Обязанности Президента установлены Конституцией исходя из того, что Президент - живой человек, и если умножать эти обязанности - он будет неспособен их выполнять. (К слову, уже не успевает - судейские должности пустуют по 2 года, квалификационные коллегии в регионах не сформированы...).
Я заместитель председателя партии. Может быть, когда-нибудь стану председателем, а потом - Президентом. Неужели я назначу губернатором уважаемого заявителя из Тюмени? Конечно нет, я его не знаю. Я назначу кого-нибудь из своих, питерских.
4. Федеральный конституционный закон о КС пошел навстречу гражданам и установил, что жалоба допустима не если "права гражданина нарушены", а если "закон затрагивает конституционные права и свободы граждан". В данном случае права несомненно затронуты: граждане имели право избирать губернаторов, а теперь не имеют.
Владимир Лысенко, речь которого мы получили позже в письменном виде, отметил, что все крупнейшие государства мира (кроме Китая) - федерации. С приходом к власти в начале ХХI века В.Путина в стране установился патерналистский политический режим. Федерализм как форма государственного устройства фактически прекратил свое существование с момента назначения Президентом первого губернатора. По мнению большинства экспертов, главной целью перехода от выборности к назначению губернаторов является 2008 год, когда нужно будет проводить преемника на пост главы государства. А без помощи полностью лояльных и зависимых от В.Путина губернаторов это сделать невозможно.
Три последствия принятия действующей редакции закона "Об общих принципах..." (по версии Лысенко):
1. Происходит разрушение, деформация института губернатора. Бедному губернатору стало некуда податься, только как идти на поклон в "Единую Россию" - за прошедший год 65 губернаторов пополнили ее ряды. Это сильнейший удар по многопартийности.
2. Путин "опустил" региональный депутатский корпус, фактически предъявил ему ультиматум: либо вы поддерживаете моего ставленника, либо я разгоняю ваше законодательное собрание со всеми вытекающими последствиями.
3. Умирание столь долгожданного для России младенца - федерализма, без которого Россия может распасться в критической ситуации.
Сегодня Конституционный суд оказался в сложной ситуации. В не менее сложной ситуации оказался Конституционный суд России в октябре 1993 г., когда во главе с В.Д.Зорькиным принял судьбоносное решение. В полном соответствии с Конституцией Российской Федерации признал Указ N1400 Президента Б.Ельцина, поставившего страну на грань гражданской войны, неконституционным. Это был день рождения независимого суда в современной России.
Услышав свою фамилию, В.Зорькин замахал руками и попросил прекратить. Что и было сделано Владимиром Лысенко, который напоследок пожелал КС принять решение в соответствии с Конституцией во благо демократии и федерализма в России, подтвердив существование независимого суда в нашей стране.

За этим последовали заключительные речи.
Владимир Гришкевич, по словам очевидцев, выступил кратко и внятно, подтвердив свои требования, обозначенные в жалобе.
Вадим Прохоров напомнил о Федеративном договоре 1992 года.
Елена Мизулина обратила внимание на то, что избирательное право, о нарушении которого столько говорили заявители, закреплено не Конституцией, а федеральным законом. Президент поставил задачу: Россия должна сделать рывок (...) в индустриализации, чтобы люди жили богато. В 1996 году этого не было. Северный Кавказ, Беслан - достаточно только этих терактов, чтобы проявила солидарность вся страна. Ссылки на Федеративный договор Мизулина парировала утверждением. что сегодня ориентироваться надо на законы 1998 (о разграничении полномочий) и 1999 (об общих принципах) годов. Россия в последние 10 лет находится в поисках выхода из конфликтов и отказывать ей в этой возможности нельзя.
Юрий Шарандин сказал, что с учетом правовых позиций, выявленных КС за последние годы, когда стало понятно, что такое государство (республика), суверенитет, гражданство, говорить что Договоры о разграничении полномочий имеют какую-то валидность, несерьезно. Мы полностью на стороне тех юристов, которые отвергают возможность договорной федерации. Несколько раз уважаемая сторона говорила, что существует инструмент - чрезвычайное положение. Но ЧП - это крайняя мера, при которой прекращаются полномочия органов власти. Нельзя лечить головную боль гильотиной.
Михаил Кротов поддержал двух предыдущих ораторов и отметил, что уже в 79 регионах уставы и конституции приведены в соответствие с законом 159.
Председательствующий Валерий Зорькин спросил судей: Надо ли нам исследовать какие-либо обстоятельства или новые доказательства? Не получив ответа, он объявил, что слушание дела завершено. Решение будет принято в закрытом совещании, о времени его оглашения участники процесса будут извещены. На часах было примерно половина пятого.
___________________________________________
* Как можно убедиться из нашей "Хроники назначения губернаторов", на момент заседания КС назначенных губернаторов было 39. Ошиблись и Кротов, и Надеждин.

Решение объявлено и обжалованию не подлежит

21 декабря Конституционный Суд РФ огласил постановление по жалобе гражданина В.Ф.Гришкевича и представителей 14-ти региональных отделений СПС, которые просили признать неконституционной отмену (законом от 11 декабря 2004) прямых всенародных выборов глав исполнительной власти регионов.
В жалобах СПС предлагалось также признать неконституционными предусмотренные тем же законом права Президента отрешать губернаторов от должности, назначать вр.и.о. губернатора и распускать законодательные собрания, если они трижды не утвердили внесенную президентом кандидатуру на пост губернатора. КС признал жалобу в этой части недопустимой, поскольку эти нормы не были применены в конкретном деле заявителей, и прекратил производство по этим статьям.
Конституционный Суд по итогам процесса с участием 18 из 19 судей (судья Анатолий Слива в процессе не участвовал, видимо - в отпуске) признал введенный год назад механизм назначения губернаторов не противоречащим Конституции.
Постановление было зачитано председателем КС Валерием Зорькиным, что заняло чуть больше часа.
О мотивации решения КС мы напишем ниже, а сейчас - некоторые комментарии участников процесса.

[Григорий Белонучкин]

Председатель Конституционного Суда Валерий Зорькин сообщил журналистам, что двое судей КС объявили, что заявят особые мнения по данному делу. Предстоящий переезд КС в Санкт-Петербург Зорькин комментировать отказался, сославшись на то, что еще не видел текста соответствующего законопроекта.
Секретарь Федерального политсовета СПС Борис Надеждин - представитель стороны заявителей в процессе - сказал, что не удовлетворен решением КС, который уклонился от рассмотрения поставленных в жалобе СПС вопросов, поскольку оспоренные нормы не были применены в конкретном деле заявителей. Но в следующий раз, - пообещал Надеждин, - у нас будут другие заявители и от их жалобы КС не отвертится. Надеждин пообещал вскоре привести в КС не переназначенного Президентом губернатора или депутата распущенного Президентом законодательного собрания. "Ждите сенсаций! В феврале мы встретимся, надеюсь - здесь, а не в Питере".
Адвокат заявителей Вадим Прохоров назвал Бориса Надеждина оптимистом. По его оценке, повторный процесс пройдет "ближе к лету".
Сопредседатель Республиканской партии РФ Владимир Лысенко, выступавший на рассмотрении дела в КС в качестве специалиста, рассказал 21 декабря вечером на семинаре в Московском центре Карнеги, что двумя судьями, заявившими особые мнения, были Анатолий Кононов и Владимир Ярославцев (питерец, между прочим!).
Один из двух судей-диссидентов Анатолий Кононов в интервью журналистам процитировал германского политолога Отто Люхтерхандта: "Здесь настолько ясно, что все неконституционно, и это ясно даже не юристу, что особых аргументов выдвигать не нужно". "КС так и не объяснил до конца, почему он изменил свою позицию", - отметил А.Кононов, сравнивая нынешнее постановление КС с решением 1996 года по "Алтайскому делу". "Есть серьезные проблемы, связанные с принципом федерализма и разделением властей. Какой может быть федерализм, если власть субъекта РФ назначается сверху? КС РФ прямо написал, что глава субъекта должен подчиняться президенту" ... "одна власть формирует другую, исполнительная власть идет на поводу у законодательной" ... "И как быть с Советом Федерации, где должны быть представители и той, и другой власти?" ... "Для меня как для юриста эта тенденция - нарушение прав человека - очень тревожна и очень печальна", - цитирует Кононова Агентство национальных новостей.

Теперь - мотивация КС, изложенная в его постановлении.
... Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности полномочна самостоятельно корректировать установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий [между Федерацией и регионами]. Такое правомочие как неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации обусловлено ее государственным суверенитетом, полнота которого изначально принадлежит Российской Федерации в целом, а не ее субъектам...
...Конституция [...] не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом уровне ее организации.
Всеобщая декларация прав человека ... не конкретизирует ..., какие именно органы публичной власти и какого уровня подлежат формированию исключительно путем проведения ... выборов...
Европейский суд по правам человека, признавая значительные пределы усмотрения законодателя в регулировании избирательных прав ... в своей практике исходит из того, что положение статьи 3 [Протокола №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод] о свободных выборах применяется только к выборам в орган законодательной власти или, если такой орган состоит из двух или более палат, даже в одну из них...
...федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти ..., соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и ее субъектов - с другой.
КС сослался на свое постановление от 30 апреля 1996 по указу Президента Ельцина о выборах губернаторов в отдельных регионах: Как указал Конституционный Суд ..., Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов РФ обязаны ... установить единый (общий) для всех субъектов Российской Федерации порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), обеспечивая принципиальное соответствие организации власти в субъекте РФ организации власти на федеральном уровне ...
Отдельный пункт постановления посвящен двойному (федерально-региональному) статусу губернатора: ... По своему статусу это должностное лицо [губернатор] - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации...
Была в постановлении ссылка и на знаменитое "Алтайское дело" 1996 года, когда КС признал неконституционным выборы губернатора законодательным органом региона и предписал всем регионам прямые выборы глав исполнительной власти. Как утверждает сегодня КС, тогдашнее постановление запрещало выборы губернатора заксобранием лишь по той причине, что действовавшее законодательство Алтайского края предусматривало утверждение заксобранием еще и структуры и персонального состава администрации, что полностью выводило исполнительную власть из-под контроля народа.

[Григорий Белонучкин]

А вот обоснование гибкости КС в отношении юридической силы своих прежних решений: "Поскольку положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте, правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом РФ применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, в том числе с учетом изменений в системе правового регулирования."
И еще о решении по "Алтайскому делу", на незыблемость которого так надеялись демократы - оказывается, КС рассматривал Алтайский устав на соответствие не только Конституции, но и действующим федеральным законам (на недопустимость такого подхода указывал как-то раз в своем Особом мнении судья Гадис Гаджиев) и даже уставам регионов: ... содержащийся в Постановлении от 18 января 1996 года ... вывод о том, что по смыслу статей 3 (часть 2) и 32 Конституции РФ, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно, был сделан с учетом действовавшего в то время правового регулирования: согласно Федеральному закону от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" глава исполнительного органа государственной власти субъекта РФ избирался гражданами, порядок формирования исполнительной власти субъектов РФ на основе прямого избрания глав администраций предусматривался в большинстве принятых тогда уставов субъектов РФ. Следовательно, тезис о прямых выборах главы исполнительного органа субъекта РФ как о порядке, адекватном статьям 3 и 32 Конституции РФ, - при том что Конституционный Суд РФ не рассматривал вопрос, возможны ли иные конституционно допустимые варианты правового регулирования ... не может быть истолкован как невозможность установления какого-либо иного порядка, удовлетворяющего содержанию права на свободные выборы и требованиям о необходимости достаточного баланса указанных конституционных ценностей."
Дальнейшие абзацы вообще смахивают на похвальное слово Президенту как институту и нынешнему Президенту в частности: Полномочие Президента РФ вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ кандидатуру на должность [губернатора] Конституцией РФ непосредственно не предусмотрено. Однако данное обстоятельство само по себе не препятствует тому, чтобы федеральный законодатель ... возложил на Президента РФ как государства, являющегося, по смыслу статьи 81 (часть 1) Конституции РФ, непосредственным представителем всего народа РФ, определенные функции по участию в наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица ...
Оспариваемые заявителем положения Федерального закона ... предусматривают внесение кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ Президентом РФ, что предполагает выбор Президентом РФ, в частности на основе таких критериев, как профессионализм, компетентность, опыт, соответствующей кандидатуры ... Это подтверждается и положениями Указа Президента РФ от 27 декабря 2004 года ... "О порядке рассмотрения кандидатур ...".
Конституционный Суд откровенен: Внося изменения в установленный Федеральным законом "Об общих принципах..." (в первоначальной редакции) порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ ..., федеральный законодатель исключил из числа правомочий гражданина по участию в данной процедуре право избирать и быть избранным на эту должность посредством прямых выборов. Тем не менее, поскольку из Конституции РФ не вытекает, что прямые выборы являются единственно правомерным способом получения гражданином РФ полномочий высшего должностного лица субъекта РФ ..., новый порядок не может рассматриваться как ограничение конституционного права и тем самым - как нарушение статей 32 и 55 Конституции РФ.
Вслед за Еленой Мизулиной КС пользуется сомнительным приемом, обосновывая конституционность обжалуемого закона еще не принятыми к нему поправками: "...не исключается и возможность представления Президентом РФ ... нескольких кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ ... как и возможность внесения самим законодательным (представительным) органом субъекта РФ предложения Президенту РФ о кандидатуре (кандидатурах) на данную должность. / Об этом свидетельствует имеющий место в настоящее время законотворческий процесс, касающийся дополнения названного Федерального закона и Федерального закона "О политических партиях" положениями о праве законодательного (представительного) органа субъекта РФ направлять Президенту РФ соответствующие прелдожения, инициированные политическими партиями (их региональными отделениями), получившими наибольшее число депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе данного субъекта РФ."
И, наконец, постановляющая часть: "Признать не противоречащими Конституции положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах (...)" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года ..., согласно которым гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ ... по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ."

Постановление КС окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после провозглашения.

Полный текст постановления дней через 10 ожидается публикацией в ""Российской газете", а чуть позже - на сайте Конституционного Суда. На сайте КС будут также оба особых мнения судей-диссидентов.

[Алeксандр Гольц]

http://www.ej.ru/?a=note&id=2674

24 ДЕКАБРЯ 2005 г.

Российская действительность подбрасывает порой удивительные сюжеты. Вот и на этой неделе учредительный съезд Ассоциации юристов России прошел буквально на следующий день после того, как Конституционный суд нашей страны констатировал фактическую ликвидацию этой профессии.

Вряд ли можно было предположить, что, разбирая пусть даже чрезвычайно важное дело, КС придет к столь глобальным выводам. Однако это случилось. Перед судом стояла нетривиальная задача: нужно было опровергнуть собственное решение девятилетней давности. Тогда КС посчитал неконституционным ряд положений устава Алтайского края, предполагавших избрание главы края региональным парламентом. На этот прецедент ссылались те, кто подал в КС иск о неконституционности установленного Кремлем порядка, согласно которому как раз региональным парламентам надлежит утверждать предложенные Путиным кандидатуры губернаторов. И конституционные судьи приняли удивительное решение. Оказывается, решения КС «в системе прежнего правового регулирования» могут уточняться либо изменяться «с учетом конкретных социально-правовых условий их реализации, в том числе с учетом изменений в системе правового регулирования».

Замечу, что Конституция не менялась. И вот самые авторитетные юристы страны, которым поручено толкование Основного закона, заявили, что это толкование зависит от неких «социально-правовых условий». Не берусь судить, входит ли в список условий вся властная вертикаль, отстроенная Путиным В. В., или имелась в виду угроза переселить Конституционный суд в северную столицу.

До сих пор я полагал, что смысл профессии юриста заключается в разработке, трактовке и применении законов. А теперь выясняется, что первичен не закон (который, повторю еще раз, не был изменен), а изменившиеся «социально-правовые условия». Но если так, то выносить судебные решения, вести расследования преступлений, разбираться в спорах хозяйствующих субъектов должны не юристы – знатоки законов, а те, кто формирует эти самые «социально-правовые условия»: политики, чиновники, политтехнологи. Так что юристам и предстоит в ближайшее время выбрать для себя какую-то из вышеперечисленных профессий.

То, что решение КС представляет собой не только беспомощные потуги доказать законность очевидного беззакония, но еще и отражает государственную политику, подтвердил президент, выступивший на учредительном съезде Ассоциации юристов России. Он потребовал от юристов обеспечить правовыми средствами «общенациональные интересы страны». Заметим, не законы, а общенациональные интересы, право формулировать которые принадлежит, разумеется, президенту. Точно так же в свое время выше закона были поставлены интересы мирового пролетариата.

В англо-саксонской, например, традиции понятие «профессионал» трактуется гораздо уже, чем у нас. Его применяют лишь к представителям трех профессий: врачам, священнослужителям и юристам. Предполагается, что общественная значимость именно этих трех профессий несопоставима с другими. От профессионала требуется не только знание своего предмета, но и следование незыблемым этическим и моральным нормам.

Члены КС благодаря Конституции очень защищенные люди. Их нельзя лишить должности. Единственное, чем их можно было пугануть, так это мелкими бытовыми неудобствами вроде переезда в Питер. Но вся эта защищенность не имеет ровно никакого смысла, если защищать некого и нечего. Если профессиональные юристы не сопротивляются откровенному извращению – они не профессионалы.
962