[Юстиниан]

Статья 214. Право государственной собственности

1. К государственной собственности комментируемая статья относит как собственность самой Российской Федерации (федеральная собственность), так и собственность ее субъектов. Перечень объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, впредь до издания специального федерального закона, содержится в Приложении N 1 к Пост. Верховного Совета РФ N 3020-1.

Этот перечень включает, в частности:

а) объекты, составляющие основу национального богатства страны (например, ресурсы континентального шельфа, заповедники, общенациональные курорты, учреждения культуры общероссийского значения и др.);

б) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач (например, средства государственной казны РФ, имущество Вооруженных Сил РФ, объекты РАН, предприятия патентной службы, стандартизации и минералогии и др.);

в) объекты оборонного производства (например, все предприятия, производящие системы и элементы вооружения);

г) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства страны в целом и развитие других отраслей народного хозяйства (например, предприятия ТЭК, федеральные автодороги общего пользования, объекты железнодорожного, воздушного, трубопроводного транспорта и т.д.);

д) прочие объекты (например, предприятия фармацевтической промышленности).

2. Перечень имущества, принадлежащего на праве собственности субъектам РФ (упомянутого в п. 1 ст. 214), определен в Приложении N 2 к Пост. Верховного Совета РФ N 3020-1. Он включает:

предприятия, признанные в установленном порядке занимающими доминирующее положение на рынке товаров, работ, услуг;

предприятия атомного и энергетического машиностроения;

зверосовхозы;

учреждения здравоохранения, учебные заведения и др. (за исключением тех из них, что отнесены к муниципальной собственности).

3. Перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности, содержится в Приложении N 3 к Пост. Верховного Совета РФ N 3020-1. В нем указаны:

жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении органов местного самоуправления;

жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия;

объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства и др.

4. Объекты государственной собственности, не указанные в этих перечнях, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий, передаются в собственность субъектов РФ. До момента определения соответствующего собственника они относятся к федеральной собственности (п. 3 Пост. Верховного Совета РФ N 3020-1).

5. Следует учесть, что объекты, в законном порядке отчужденные в собственность граждан и ЮЛ, исключаются из государственной собственности.

Передача объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность осуществляется в соответствии со специальным положением, утв. постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 235.

6. В настоящее время порядок управления федеральной собственностью, порядок создания на ее основе государственных унитарных предприятий, полномочия различных органов федеральной исполнительной власти по осуществлению права собственности от имени Российской Федерации установлены Законом о ГУП, а также постановлением Правительства РФ от 14.04.03 N 217 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения". В этих актах, в частности установлено, что:

решения о создании и ликвидации федеральных унитарных предприятий принимаются Правительством РФ на основании совместного представления Росимущества и соответствующего отраслевого органа исполнительной власти (например, министерства). Упомянутые решения необходимо согласовывать с полномочными госорганами субъектов РФ;

учредителями от имени государства в предприятиях, создаваемых с участием иных лиц, выступают уполномоченные федеральные органы исполнительной власти;

решения о реорганизации федеральных унитарных предприятий принимает Росимущество (ряде случаев по согласованию с соответствующими отраслевыми органами исполнительной власти). Указанные органы утверждают уставы этих предприятий, заключают контракты с их руководителями на основании примерного контракта;

органы по управлению имуществом передают объекты федеральной собственности в хозяйственное ведение или оперативное управление (см. об этом подробный коммент. к ст. 113-115, 294-300 ГК), контролируют использование по назначению и сохранность этого имущества (п. 5);

федеральные унитарные предприятия распоряжаются закрепленным имуществом исключительно по его целевому назначению либо в соответствии с уставом предприятия и не вправе без согласия Росимущества (иных уполномоченных госорганов) продавать, сдавать в аренду, вносить в качестве вклада в уставный капитал, обременять залогом, иным образом распоряжаться закрепленным за ними недвижимым имуществом (п. 7);

федеральные органы исполнительной власти принимают решения о создании, реорганизации, ликвидации подведомственных им федеральных государственных учреждений.

Постановлением Правительства РФ от 03.02.2000 N 104 "Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ" предусмотрено, что Минимущество России (ныне - Росимущество) утверждает примерный устав федерального государственного унитарного предприятия (это было сделано распоряжением Мингосимущества России от 11.12.2003 N 6945-р "Об утверждении примерного устава федерального государственного унитарного предприятия").

Установлено также, что утверждение уставов федеральных государственных унитарных предприятий осуществляется федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Минимуществом (ныне - Росимуществом) России. После государственной регистрации устав представляется в Минимущество России для внесения соответствующих сведений в реестр федерального имущества. Соответствующие федеральные органы исполнительной власти в отношении федеральных государственных унитарных предприятий и ОАО, более 50% акций которых находится в федеральной собственности, утверждают показатели экономической эффективности деятельности этих ЮЛ, контролируют использование имущества этих ЮЛ, определяют размер (доли) прибыли этих ЮЛ, подлежащей перечислению в федеральный бюджет. Во исполнение этого постановления Правительство РФ, например, приказом МПР России от 24.04.2001 N 351 определило размер (доли) прибыли, подлежащей перечислению федеральными государственными унитарными предприятиями, находящимися в ведении МПР России, в федеральный бюджет в виде дохода собственника в 2001 г.

Постановлением Правительства РФ от 16.03.2000 N 234 "О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" установлено, в частности, что Росимущество с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ вправе делегировать свои полномочия по заключению, изменению и расторжению упомянутых контрактов соответствующему территориальному органу Росимущества. Этим постановлением утверждены также Положение о проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия и Положение о проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий.

Приобретение и отчуждение долей (акций, паев) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ и товариществ, иных ЮЛ (принадлежащих на праве собственности Российской Федерации), осуществляющих деятельность на рынке финансовых услуг, включая кредитные организации, совершаются лишь с согласия соответствующего отраслевого федерального органа исполнительной власти и Минимущества (Росимущества) России (постановление Правительства РФ от 16.02.2001 N 121 "О внесении дополнения в постановление Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2001 г. N 104").

Порядок управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, определяется специальными постановлениями Правительства РФ. Все перечисленные акты подлежат применению в той мере, в какой не противоречат ГК и Закону о ГУП.

7. Вопросы управления государственной собственностью субъекта РФ решают соответствующие органы исполнительной власти. Что же касается средств бюджета, иного государственного имущества, прямо не закрепленного за тем или иным государственным предприятием либо учреждением, то они образуют средства соответствующей казны. См. также коммент. к ст. 113-115, 124-127, 294-300, 1071 ГК.

8. В судебной практике не раз возникали споры о разграничении собственности. ВАС РФ разъяснил, в частности, что:

а) ВАС РФ подсудны споры о признании права собственности на имущество, находящееся в федеральной собственности. Если местный орган власти незаконно присваивает себе федеральную собственность, прокурор предъявляет иск о признании права собственности за Российской Федерацией и признании недействительным договора, заключенного местным органом власти на это имущество. Такое заявление должно быть рассмотрено ВАС РФ по существу;

б) если прокуратура предъявляет иск о признании недействительным договора купли-продажи имущества, являющегося федеральной собственностью, и вопрос о признании права собственности в заявлении не ставится, то спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде субъекта РФ (Вестник ВАС РФ, 1993, N 3, с. 72);

в) Росимущество, органы по управлению имуществом субъектов РФ не вправе распоряжаться имуществом, закрепленным за конкретным ЮЛ (включая решение вопроса о его приватизации), без согласования с соответствующими ЮЛ (Вестник ВАС РФ, 1993, N 9, с. 96).

9. Органы, уполномоченные собственником управлять государственной собственностью, вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными сделок по распоряжению недвижимостью, совершенными ЮЛ (п. 8 Пост. Пленумов N 2/1). См. также Вестник ВАС, 2005, N 3, с. 43, 67; N 6, 49, 54; БВС, 2004, N 3, с. 5; 2005, N 1, с. 8; N 6, с. 28.

Анализ судебной практики показывает также, что:

1) документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр собственности (федеральной, государственной, муниципальной) (п. 3 Пост. Пленума N 8);

2) от имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника осуществляют органы и лица, указанные в п. 1 ст. 125 ГК. В связи с этим исковые заявления госорганов о защите права собственности подлежат рассмотрению по существу как заявленные в защиту права федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Споры между территориальными агентствами Росимущества по вопросам распоряжения объектами федеральной собственности неподведомственны арбитражным судам, поскольку являются спорами о компетенции между госорганами (п. 5 Пост. Пленума N 8);

3) внесение государственного имущества (объектов приватизации) в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного объекта допускается только в порядке, установленном законодательством о приватизации (п. 14 Обзора N 60);

4) наличие у объекта статуса памятника местного значения не учитывается при определении принадлежности имущества на праве собственности (Вестник ВАС РФ, 2001, N 11, с. 21);

5) суд должен принимать во внимание, что передача в возмещение долга имущества, находящегося в государственной собственности, унитарным предприятием невозможна (Вестник ВАС РФ, 2001, N 11, с. 34).

Статья 215. Право муниципальной собственности

1. О составе объектов, относящихся к муниципальной собственности, можно судить из приложения N 3 к Пост. Верховного Совета РФ N 3020-1 (см. об этом коммент. к ст. 214 ГК).

Судебная практика исходит из того, что права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют как исполнительные, так и представительные (выборные) органы местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных действующим законодательством (БВС РФ, 1993, N 4, с. 6). С другой стороны, ВАС РФ разъяснил, что предоставление во владение, пользование, передача в собственность, сдача в аренду, изъятие земельных участков является компетенцией местной администрации, а не представительного органа местного самоуправления (Вестник ВАС РФ, 1993, N 7, с. 113).

2. Органы местного самоуправления вправе закрепить муниципальное имущество за муниципальными унитарными предприятиями (ст. 113 ГК), передать его в оперативное управление учреждений (ст. 120, 296 ГК). Однако муниципальное имущество, которое не закреплено за такими предприятиями и учреждениями (независимо от причины), и средства местного бюджета составляют муниципальную казну. О порядке приватизации муниципального имущества см. коммент. к ст. 217 ГК.

3. Анализ судебной практики показывает, что:

1) от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в п. 2 ст. 125 ГК (п. 5 Пост. Пленума N 8);

2) исковые требования органов местного самоуправления по защите права собственности на имущество, в отношении которого они осуществляют права собственника (в т.ч. и о признании недействительными актов госорганов и органов местного самоуправления, нарушающих права собственника), подлежат рассмотрению по существу как заявленные в защиту муниципальной собственности (п. 5 Пост. Пленума N 8);

3) суды должны применять постановление Правительства РФ от 07.03.1995 N 235 "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" при рассмотрении споров о разграничении собственности по этим объектам (письмо ВАС РФ от 05.04.1995 N С5-7/ОЗ-249).

Статья 216. Вещные права лиц, не являющихся собственниками

1. О праве пожизненного наследуемого владения, равно как о праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком см. коммент. к ст. 265, 268 ГК. О сервитутах, праве хозяйственного ведения, оперативного управления см. соответственно коммент. к ст. 274, 277, 294, 295 ГК. Анализ ст. 209, 216 ГК позволяет дать следующее определение вещных прав - это право собственности на имущество, а также права владения, пользования и распоряжения имуществом другим лицом (несобственником), в соответствии с которыми лицо может по своему усмотрению совершать любые действия, не противоречащие закону, иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые интересы других лиц. Из этого определения видно, что вещные права прежде всего принадлежат собственнику имущества, однако они могут принадлежать и другим лицам в установленном законом порядке.

2. Пункты 3 и 4 ст. 216 играют очень важную роль для стабильности имущественных отношений. Дело в том, что, например, при переходе имущества из федеральной собственности в муниципальную лицо, владевшее этим имуществом на праве хозяйственного ведения, вправе рассчитывать, что и в дальнейшем это вещное право сохранит, хотя собственник поменялся. В равной степени, если ЮЛ - учреждение, финансируемое собственником, переходит к новому собственнику, оно сохраняет право оперативного управления на закрепленное за ним имущество (ст. 120, 296 ГК). А это в свою очередь способствует тому, что права и интересы третьих лиц (контрагентов этих ЮЛ) не страдают из-за смены собственника. Владелец вещных прав, так же как и собственник, вправе: истребовать имущество из чужого незаконного владения (а в ряде случаев даже от добросовестных приобретателей); требовать устранения всяких нарушений права пользования, распоряжения имуществом, даже если эти нарушения не были сопряжены с лишением владения; требовать защиты владения имуществом даже против собственника (см. также коммент. к ст. 301-305, 552, 553, 566, 616, 652, 653, 657 ГК). О судебной практике см. Вестник ВАС РФ, 1998, N 10, с. 14.

Статья 217. Приватизация государственного и муниципального имущества

1. Упоминаемые в ст. 217 законы о приватизации государственного и муниципального имущества - это Закон о приватизации и Закон о приватизации жилья.

2. Действующий Закон о приватизации дает легальное определение приватизации государственного и муниципального имущества: это возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц (ст. 1).

Следует обратить внимание на то, что этот Закон не применяется в отношении:

приватизации государственного и муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных унитарных предприятий или учреждений;

приватизации земли, природных ресурсов, жилищного фонда;

приватизации госрезерва, объектов социального и культурного назначения, объектов историко-культурного назначения, природных объектов;

приватизации имущества, находящегося за пределами РФ;

передачи государственного и муниципального имущества некоммерческим и религиозным организациям;

других объектов, упомянутых в ст. 3.

Закон о приватизации определяет:

а) покупателей государственного и муниципального имущества (ст. 5). К последним не относятся: унитарные предприятия (см. о них коммент. к ст. 113-115 ГК); государственные муниципальные учреждения (см. о них коммент. к ст. 120, 298 ГК); ЮЛ, в уставном капитале которых доля РФ, ее субъектов, муниципальных образований превышает 25%;

б) продавцов указанного имущества. Функции продавца федерального имущества осуществляют специализированные организации или учреждения (являющиеся ЮЛ) и назначенные ими представители. Упомянутое учреждение вправе создавать в субъектах РФ свои отделения (ст. 6). Продажу государственного имущества субъектов РФ могут осуществлять ЮЛ, которым субъектом РФ предоставлены полномочия на организацию и продажу этого имущества. Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества (ст. 10, 14);

в) валюту платежа при приватизации - т.е. рубль. Лишь в случае и в порядке, установленном федеральным законом, средством платежа могут быть признаны целевые долговые обязательства РФ (ст. 34).