[РПР-Парнас]

(б) Невыполнение требования к минимальному количеству членов

109. Первым основанием для ликвидации Заявителя было его невыполнение требования к минимальному количеству членов, которое впервые было выдвинуто в 2001 г., когда требовалось, чтобы политические партии имели не меньше 10,000 членов. В 2004 г. требуемое минимальное количество членов было увеличено до 50,000 человек. В 2009 г. в местное законодательство снова внесли поправки, предусматривающие постепенное снижение минимального количества членов до 40,000 человек к 1 января 2012 г. Минимальное количество членов регионального отделения также было изменено (см. п. 30-39).

110. Суд отметил, что требование к минимальному количеству членов не является неизвестным среди государств-членов Европейского совета. Законодательство, по крайней мере, тринадцати государств устанавливает требование к минимальному количеству членов политических партий (см. п. 62). Однако, даже если ни один общий европейский подход к проблеме не будет найден, это нельзя рассматривать как решение вопроса (см. Кристин Гудвин против Соединенного Королевства, № 28957/95, § 85, ECHR 2002 VI). Суд отметил, что требуемое минимальное количество членов в партии в России – самое высокое в Европе. Чтобы проверить, не является ли оно несоразмерным, Суд должен оценить причины, выдвинутые законодателем и Конституционным судом для обоснования.

111. Пояснительные записки к законопроекту о политических партиях, решения комитетов Государственной Думы и постановления Конституционного суда (см. п. 31, 32, 55 и 56) обосновывают введение требования к минимальному количеству членов и его последующего увеличения, при необходимости укрепить политические партии и ограничить их количество, чтобы избежать несоразмерной траты бюджета во время проведения избирательных кампаний, и предотвратить чрезмерное парламентское разделение, и, при этом, способствовать стабильности политической системы.

112. Эти аргументы не убедили Суд. Он отмечает, что политические партии России не имеют безоговорочного права на прибыль от государственного финансирования. В соответствии с местным законодательством только те политические партии, которые принимали участие в выборах и получили больше 3% голосов, имеют право получить государственное финансирование (см. п. 51). Существование определенного количества мелких политических партий, поддерживаемых относительно небольшими частями населения, не представляет значительное финансовое бремя на государственное казначейство. По мнению Суда финансовые соображения не могут служить обоснованием для ограничения количества политических партий и допущения выживания только крупных, известных партий.

113. Что касается второго аргумента, относительно предортвращения чрезмерного парламентского разделения, Суд отмечает, что в России это достигается путем введения 7% избирательного порога (см. п. 50), который является одним из самых высоких в Европе (см. Юмак и Садак против Турции [GC], № 10226/03, §§ 64 и 129, 8 июля 2008 г.). Также важно то, что право политической партии на участие в выборах не является автоматическим. Только те политические партии, которые заседают в Государственной Думе или предоставили определенное количество подписей, чтобы показать, что у них есть широкая общественная поддержка (200,000 подписей в соответствующее время, недавно снизилось до 150,000 подписей), могут назначать кандидатов на выборы (см. п. 49). При таких обстоятельствах Суд не убежден, что, для того чтобы избежать чрезмерного парламентского разделения, было необходимо наложить дополнительные ограничения, такие как требование к высокому минимальному количеству членов, ограничить количество политических партий, имеющих право участвовать в выборах.

114. Суд также не может согласиться с аргументом, что только те объединения, которые представляют интересы значительной части общества, имеют право на статус политической партии. Он полагает, что небольшие группы меньшинства также должны иметь возможность учреждения политических партий и участия в выборах с целью получения парламентского представительства. Суд уже решил, что, хотя личные интересы должны подчиняться интересам группы, демократия не просто означает, что взгляды большинства должны всегда преобладать: нужно достичь равновесия, которое обеспечит справедливое и надлежащее отношение меньшинств и устранит любое злоупотребление доминирующим положением (см. Горзелик и другие, приведенный выше, § 90). Выбор избирателей не должен ограничиваться и отличаться, политическим партиям должна быть предоставлена возможность преджставить своих кандидатов на выборы (см., с необходимыми поправками, Юмак и Садак, приведенный выше, § 108).

115. Далее Суд заметил, что местное законодательство требует, чтобы политические партии не только подтвердили их соблюдения требования к минимальному количеству членов на момент их учреждения и регистрации, но также они должны впоследствии предоставлять ежегодные отчеты органу государственной регистрации, не только касающиеся их деятельности, но также подтверждающие количество их членов (см. п. 52). Власти также имеют право проводить проверки раз в год и выдавать предупреждения или начинать процедуру ликвидации политической партии, которая имеет недостаточное количество членов (см. п. 53 и 54). Суд неспособен разглядеть обоснование для таких инвазинвых мер, подвергающих политические партии частым и всеобъемлющим проверкам, и постоянной угрозе ликвидации на официальных основаниях. Если такие ежегодные проверки направлены на то, чтобы убедиться, если у партии настоящая поддержка среди населения, результаты выбора будут самой лучшей мерой такой поддержки.

116. Суд также отмечает неясность, созданную изменениями в требовании к минимальному количеству членов за последние (см. п. 109). Обязательство привести количество членов в соответствие с часто меняющимся местным законодательством, связанное с регулярными проверками количества членов, наложило несоразмерное бремя на политические партии. В этом отношении Суд принимает к сведению мнение Венецианской комиссии о том, что изменение сроков и условий для получения и сохранения статуса политической партии может рассматриваться, как предоставление возможности неоправданной ликвидации политических партий (см. п. 58). Это также относится к Процессуальному кодексу Венецианской комиссии, который предупреждает о риске того, что частые изменения в избирательном законодательстве будут восприниматься, правильно или неправильно, как попытка манипулировать избирательными законами в пользу партии у власти (см. п. 61).

117. В связи с этим Суд заметил, что введение требования к минимальному количеству членов и его подальшее увеличение было одним из аспектов политической реформы 2001 г., другие меры которой состояли, в частности, из повышения избирательного порога от 5% до 7% и наложения запрета на избирательные блоки и независимых кандидатов от участия в выборах (см. пп. 48 и 50). Может присутствовать небольшое сомнение, что все эти меры имели явное влияние на возможности для различных политических сил эффективно участвовать в политическом процессе и, таким образом, повлияли на плюрализм. В частности, тот факт, что только пятнадцать политических партий из сорока восьми смогли выполнить требование к минимальному количеству членов (см. п. 35), показывает результат такого увеличения.

118. Суд повторяет, что поскольку власти вводят значительные ограничения на права политических партий, и, в частности, поскольку такие изменения оказывают негативное влияние на оппозицию, требование, чтобы Правительство предоставляло доказательства, демонстрирующие, что поправки были обоснованными, является тем более обременительным (см., с соответствующими поправками, Таназе против Молдовы, № 7/08, § 169, ECHR 2010 ...). Что касается данного дела, не было предоставлено никакого убедительного пояснения увеличению минимального количества членов.

119. В свете всего вышесказанного, Суд не может принять мнение, что требование любого минимального количества членов было бы оправданным, пока оно не позволило бы учредить только одну политическую партию (см. п. 55). По мнению Суда, требование к минимальному количеству членов было бы оправданным только, если бы оно позволило свободное усреждение и функционирование множества политических партий, представляющих интересы различных групп населения. Важно обеспечить доступ разным партиям к политической арене на условиях, которые позволят им представлять свой электорат, привлекать внимание к своим главным заботам и защищать свои интересы (см., с соответствующими поправками, Христианская народная демократическая партия против Молдовы,№ 28793/02, § 67, ECHR 2006-II).

120. Возвращаясь к определенным обстоятельствам дела Заявителя, Суд отмечает, что Заявитель существовал и участвовал в выборах с 1990 г. Он согласовал количество своих членов и прошел процедуру повторной регистрации после введения требования к минимальному количеству членов в 2001 г. Однако Заявитель был ликвидирован в 2007 г. после радикального пятикратного учеличения минимального количества членов. Суд считает, что такая радикальная мера, как ликвидация на официальной основе, применяемая к давно-учрежденной и законопослушной политической партии, такой как Заявитель, нельзя считать “необходимой в демократическом обществе”.

(в) Недостаточное количество региональных отделений

121. Второй причиной ликвидации Заявителя было заключение властей о том, что у него не было достаточного количества региональных отделений с более 500 членами, как того требовали действующие законные положения.

122. Требование, что политическая партия должна иметь региональные отделения в большинстве российских регионов, было как требование к минимальному количесту членов, введенное впервые в 2001 г. (см. п. 30). Из постановления Конституционного суда от 1 февраля 2005 г. слудет (см. п. 55), что его обоснованием было предотвратить учреждение, функционирование и участие региональных партий в выборах, которые, по мнению Конституционного суда, были угрозой территориальной цельности и единства страны. Соответственно, Суд должен определить, совместим ли запрет, наложенный на региональные политические партии, с Соглашением.

123. Перед этим Суд сделал ударение на том, что не может быть никакого обоснования для препятствования создания общественного объединения или политической партии исключительно потому, что они пытаются публично обсудить ситуацию части населения государства, или даже защищают сепаратистские идеи, путем призыва к автономии или расколу части территории страны. В демократическом обществе, основанном на правовой норме, должна быть предоставлена соответствующая возможность выражения политических идей, которые оспаривают существующий порядок без обсуждения принципов демократии и реализация которых отстаивается мирным путем, спеди прочего, через участие в политическом процессе. Какими бы ни были шокирующими и неприемлемыми, утверждения лидеров и членов объединения могут предстать перед властями или большинством населения, и какими бы незаконными ни были их требования, они не появятся с целью гарантии ликвидации объединения. Основным аспектом демократии является то, что она должна допускать проведение различных политических программ, которые должны предлагаться или обсуждаться, даже когда они ставят под сомнение путь, по которому на сегодняшний день развивается государство, при условии, что они не нанесут вреда самой демократии (см. Таназе, приведенный выше, § 167; Объединенная македонская организация Илинден – ПИРИН и другие, приведенные выше, §§ 57-62; Объединенная коммунистическая партия Турции, приведенная выше, § 57; и Социалистическая партия и другие против Турции, 25 мая 1998 г., §§ 45 и 47, Отчеты 1998-III).

124. Суд также решил, что проблема может возникнуть в соответствии с Соглашением, если внутреннее избирательное законодательство было направлено на лишение региональных партий парламентского предстваительства (см. Юмак и Садак, приведенный выше, § 124). Следовательно, важно, чтобы региональным партиям было разрешено существовать и баллотироваться, по крайней мере, на региональном уровне.

125. Суд также ссылается на руководящие положения Венецианской комиссии, которая считает, что требование регионального или территориального представительства политических партий является проблематичным, и рекомендует, что законодательство должно предоставлять возможность создания партий на региональном и местном уровне (см. пп. 58 и 59).

126. Далее Суд отметил, что очень мало государств-членов Европейского совета запрещают создание региональных партий или требуют, чтобы политическая партия имела определенное количество региональных и местных отделений (см. пп. 62 и 64). Грузия – единственная страна, которая явно запрещает создание региональных политических партий. Две страны, Украина и Армения, требуют, чтобы политическая партия имела определенное количество региональных отделений, в то время как еще две страны, Молдова и Румыния, требуют, чтобы политические партии имели членов, проживающих в определенном количестве регионов. Суд считает, что обзор практики в государствах-членах Европейского совета раскрывает всеобщее согласие, что должно быть разрешено учреждение региональных партий. Однако, несмотря на данный консенсус, другой подход можно обосновать, когда существуют особые исторические или политические соображения, которые представляют необходимой более ограничительную практику (см. Таназе, приведенный выше, § 172, и, с соответствующими поправками, Рефах Партизи, приведенный выше, § 105).

127. Суд принимает во внимание ссылку Конституционного суда на особый исторически-политический контекст России, характеризующийся нестабильностью ново-созданной политической системы, сталкивающейся с серьезными вызовами от сепаратистских, националистических и террористических сил (см. п. 55). Суд делает акцент на особой позиции России, которая относительно недавно вышла на тропу демократического перехода. Суд признает, что, вероятно, есть определенный интерес в гарантировании того, что, после распада Советского союза и проведения демократической реформы в 1991 г., были приняты меры по обеспечению стабильности и разрешению учредить и укрепить хрупкие демократические учреждения. Соответственно Суд не исключает того, что в следующих после распада Советского союза последствиях запрет на учреждение региональных политических партий может быть обоснованным.

128. Однако, Суд считает существенным то, что запрет был введен не в 1991 г., а в 2001 г., через десять лет после того, как Россия начала свой демократический переход. При данных обстоятельствах, Суд считает тот аргумент, что мера была необходимой для защиты хрупких демократических учреждений России, ее единства и национальной безопасности, гораздо менее убедительным. Чтобы обосновать недавнее введение общих ограничений на политические партии, должны быть приведены неопровержимые доводы. Тем не менее, Правительство не предоставило никакого объяснения того, почему недавно возникли проблемы относительно региональных политических партий и почему таких проблем не было на ранних этапах перехода в начале 1990х гг. (см., похожую причину, Таназе, приведенный выше, § 174).

129. Суд считает, что, по прошествии времени, становится все тяжелее обосновать общие ограничения, накладываемые на политические партии. Становится необходимым переходить к оцениванию каждого отдельного дела, чтобы учитывать действующую программу и поведение каждой политической партии, а не угрозу, представляемую определенной категорией или типом партий (см., с соответствующими поправками, Таназе, приведенный выше, § 175, и Адамсонс против Латвии, № 3669/03, § 123, 24 июня 2008 г.). По мнению Суда, есть способы защиты российского законодательства, учреждений и национальной безопасности, а не наложение широкого запрета на учреждение региональных партий. Санкции, включая ликвидацию в самых серьезных случаях, могут налагаться на те политические партии, которые применяют незаконные и недемократические методы, поощряют насилие или продвигают политику, которая направлена на насилие или разрушение демократии, и нарушение прав и свобод, предоставляемых демократией. Такие санкции рассматриваются с определением вероятной угрозы национальным интересам, в частности, обстоятельств, основанных на определенной информации, а не действия на общем предположении, что все региональные партии представляют угрозу национальной безопасности.

130. Данное дело служит примером возможных правонарушений, присущих в запрете региональных партий, который, более того, основан на подсчете количества региональных отделений партии. Заявитель, всероссийская политическая партия, которая никогда не поддерживала региональные интересы или сепаратистские взгляды, чей устав гласил, что одной из ее целей было продвижение единства страны и мирного сосуществования ее многонационального населения (см. п. 10), и которая никогда не обвинялась в попытках подорвать территориальную целостность России, была ликвидирована на чисто формальном основании недостаточного количества региональных отделений. При данных обстоятельствах Суд не видит, как ликвидация Заявителя послужила достижению законных целей, установленных Правительством, а именно, предотвращение беспорядков или защита национальной безопасности или прав других.

(г) Общий вывод

131. Ввиду всего вышесказанного, Суд считает, что местные суды не предоставили “соответствующие и досточное количество” причин, чтобы обосновать вмешательство в право Заявителя на свободу объединений. Ликвидация Заявителя вследствие невыполнения требований к минимальному количеству членов и региональному представительству была несоразмерной законным целям, перечисленным Правительством. Соответственно имело место нарушение статьи 11 Соглашения.

III. ЗАЯВЛЕННОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 6 СОГЛАШЕНИЯ

132. Заявитель подал иск в соответствии со статьей 6 § 1 Соглашения, что процедура ликвидации была несправедливой. Однако, учитывая все материалы в его распоряжении, Суд решил, что они не указывают на нарушение статьи 6. Из этого следует, что данный иск должен быть отклонен, будучи явно безосновательным, в соответствии со статьей 35 §§ 3 и 4 Соглашения.

IV. ПРИМЕНЕНИЕ СТАТЬИ 41 СОГЛАШЕНИЯ

133. Статья 41 Соглашения предусматривает:

“Если Суд считает, что имело место нарушение Соглашения или его Протоколов, и если местное законодательство рассматриваемой Высокой Договаривающейся Стороны допускает лишь частичную компенсацию, Суд должен, при необходимости, предоставить справедливую компенсацию пострадавшей стороне.”

A. Ущерб

134. Заявитель потребовал денежную компенсацию ущерба в размере 5,990,140.98 российских рублей, из которых 1,996,669.78 рублей отображали расходы на проведение его общего собрания 17 деабря 2005 г., тогда как оставшиеся 3,993,471.2 рублей отображали расходы, которые понадобились бы на создание новой политической партии.

135. Правительство заявило, что между исками, поданными Заявителем, и исками относительно расходов, потраченных на общее собрание, не было причинной связи. Иски относительно создания новой политической партии были гипотетическими и не были подкреплены никакими документами.

136. Суд следит, чтобы Заявитель не подал иск о денежной компенсации. Относительно заявленной денежной компенсации ущерба, Суд не видит причинной связи между выявленными нарушениями и расходами Заявителя на организацию общего собрания. Иски, касающиеся создания новой политической партии, являются спекулятивными и не подкреплены никакими документами. Следовательно Суд отклоняет иск о денежной компенсации.

Б. Затраты и расходы

137. Основываясь на соглашениях о судебных издержках, Заявитель потребовал 433,500 рублей для компенсации судебных издержек, понесенных в государственных судах, и 250,000 рублей для компенсации судебных издержек, понесенных в Суде.

138. Правительство заявило, что касается расходов, якобы понесенных в государственных судах, что соглашения о судебных издержках, потраченных Заявителем на делопроизводства, касающиеся ликвидации региональных отделений Заявителя, не были связаны с исками Заявителя. Иск о компенсации расходов, потраченных на делопроизводства, был чрезмерным.

139. Суд повторяет, что судебные издержки и расходы могут быть возмещены только настолько, насколько они касаются выявленного нарушения (см. Ван де Харк против Нидерландов, 19 апреля 1994 г., § 65, выпуск A № 288). Он принимает доказательство Правительства, что документы, составленные Заявителем в поддержку его исков о денежной компенсации судебных издержек, потраченных в государственных судах, не касаются рассматриваемого дела. Следовательно, он отклоняет данную часть иска. С другой стороны, основываясь на имеющихся у него документах, Суд считает приемлемым присудить компенсацию судебных издержек, потраченных на делопроизводства в Суде, в размере 6,950 евро, плюс любой налог, который может налагаться на Заявителя на данную сумму.

В. Штрафной процент

140. Суд считает надлежащим, чтобы штрафной процент основывался на предельной учётной ставке Европейского центрального банка, к кторому должны быть добавлены три процентных пункта.

НА ОСНОВАНИИ ЭТОГО, СУД

1. Объявил, большинством голосов, иски, касающиеся отказа внести поправки в Государственный реестр, и ликвидацию Заявителя допустимыми, а оставшуюся часть заявлений недопустимой;

2. Вынес решение, шестью голосами против одного, что имело место нарушение статьи 11 Соглашения вследствие отказа органов внести поправки в Государственный реестр;

3. Признал единодушно, что имело место нарушение статьи 11 Соглашения вследствие ликвидации Заявителя;

4. Постановил единогласно,

(a) что государство ответчика обязано заплатить Заявителю, в течение трех месяцев с момента вынесения окончательного решения в соответствии со статьей 44 § 2 Соглашения, 6,950 евро (шесть тысяч девятьсот пятьдесят), плюс любой налог, который может налагаться на Заявителя, относительно затрат и расходов, в переводе на российские рубли по курсу на момент оплаты;

(б) что по истечении вышеупомянутых трех месяцев до дня оплаты должен быть оплачен простой процент на вышеуказанную сумму по ставке, равной предельной учётной ставке Европейского центрального банка, за просроченный срок платежа, плюс три процентных пункта;

5. Отклонил единогласно оставшуюся часть требований Заявителя о справедливой компенсации.

Составлено на английском языке, и объявлено в письменной форме 12 апреля 2011 г., в соответствии с правилом 77 §§ 2 и 3 Правил судопроизводства.

Сорен Нильсен - Секретарь

Нина Ваджич - Президент

В соответствии со статьей 45 § 2 Соглашения и правилом 74 § 2 Правил судопроизводства, частично несовпадающее мнение судьи Ковлер прилагается к данному судебному решению.

Н.A.В.
С.Н.

ЧАСТИЧНО НЕСОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОВЛЕР

Я разделяю окончательное решение Палаты, что имело место нарушение статьи 11 Соглашения вследствие ликвидации Заявителя, и я разделяю также основную часть ее аргументов, касающихся данного решения. Но я не могу согласиться с позицией большинства по первому вопросу – отказу Министерства юстиции зарегистрировать поправки в информацию, содержащуюся в Едином государственном реестре юридических лиц, по причине различных упущений, в том числе непредоставления партией определенных документов, таким образом, оставляя вопрос открытым для сомнений, было ли общее собрание проведено в соответствии с законом и уставом (§ 15).

Не принимая во внимание проблему качества законного регулирования деятельности политических партий - закон суров, но это закон – я бы обратил внимание на то, что, выступающе в качестве ответчика, Правительство сделало ударение на том, что отказ зарегистрировать партию не был окончательным и Заявитель мог исправить указанные недостатки в документах и заново подать заявку на регистрацию. В некоторых подобных ситуациях, касающихся религиозных организаций (например, Московская церковь сайентологии против России, № 18147/02, судебное решение от 5 апреля 2007 г., и Московское отделение армии спасения против России, № 72881/02, судебное решение от 5 октября 2006 г.), или местной политической организации (Президентская партия Мордовии против России, № 65659/01, судебное решение от 5 октября 2004 г.), рассматриваемые организации не возобновили свои заявления, полностью исчерпывая внутригосударственные процедуры, чтобы не оставалось сомнений. Проблема регистрации поправок существующей политической организации могла бы быть решена на данном этапе, если бы рассматриваемая организация была более почтительной к процессуальным требованиям. Партия Заявителя предпочла оспорить отказ в суде после второй попытки, и национальные суды решили, что предоставленные документы не соответствовали требованиям, предусмотренным законом.

Суд решил, что недопустимые заявления имеют обстоятельства похожие на рассматриваемое дело (такие как Байсан и Лига по защите прав человека Румынии против Румынии, № 28973/95, декабрь - 30 октября 1995 г., и Духовное управление мусульман Молдовы против Молдовы, № 12282/02, декабрь - 14 июня 2005 г.), потому что Заявитель не соблюдал требования национального законодательства. К сожалению, в данном деле Палата не соблюдала прецедентное право суда и заявила, что данный рассматриваемый вопрос приемлем, и продолжила искать нарушение статьи 11 Соглашения.

Тем не менее, я согласен с моими коллегами, что санкция – ликвидация партии после 15-ти лет ее существования вследствие утверждаемого несоблюдения (оспариваемого Заявителем) требований к минимальному количеству членов и региональному представительству – была необдуманной и несоразмерной, и что местные власти не привели “существенные и достаточное количество” причин, чтобы оправдать нарушение права Заявителя на свободу объединений.

Официальный текст решения - перевод

6 мая 2011

Источник: http://www.ryzkov.ru/look_new.php?id=12604