http://echo.msk.ru/blog/mmironov/2024098-echo/
07:54 , 24 июля 2017
АВТОР
Профессор IE Business school (Мадрид)
Я в целом положительно отношусь к предложениям президентской программы Навального: борьба с коррупцией, судебная реформа, возвращение политической конкуренции и повышение МРОТ. Однако некоторые пункты его программы я считаю вредными. Если их реализовать, то эффект от них будет совсем не такой, какой ожидается, и экономика от них проиграет. Я собираюсь написать несколько постов, критикующих некоторые положения программы Навального. Надеюсь, что в будущем эти пункты будут либо убраны из программы, либо принципиально доработаны, чтобы избежать негативных последствий. Первый пост из этой серии касается компенсационного налога.
Российское общество считает приватизацию 1990-х крайне несправедливой. Она таковой и была. Узкий круг людей, который имел близость к власти, и знал, кому заносить, за копейки прибрал к рукам национальное достояние. Это абсолютно правильно, что политики должны стремиться как-то ответить на запрос людей разрешить эту несправедливость. Однако здесь, как и в случае с Крымом, простых решений не бывает. То, что Крым был присоединен к России незаконно, совсем не означает, что новый политик, пришедший к власти (Навальный или кто-либо еще), сможет взять и просто откатать все назад. Это событие потянуло за собой клубок других событий (изменение Конституции, принятие российского гражданства 2 млн. человек, изменение правовой системы Крыма и т.д.). После начала массовой приватизации прошло порядка 20 лет. Предлагаемый Алексеем Навальным компенсационный налог будет а) технически сложно реализуемым, б) коррупционноемким, в) экономически вредным.
Техническая сложность в реализации. Как только дело от идеи дойдет до реализации, нужно будет отвечать на множество конкретных вопросов. А именно:
— Кого облагать налогом, компании или бенефициаров приватизации? Если облагать компании, то это профанирует саму идею восстановления справедливости, ведь за долгий срок, прошедший с момента приватизации, многие компании успели сменить владельцев (зачастую, неоднократно). Например, Абрамович, который приватизировал «Сибнефть», продал ее обратно государству в лице «Газпрома», и теперь она называется «Газпромнефть». Если обложить налогом компании, то получается, что государство в этом случае облагает налогом самого себя. Другой пример. Прохоров вышел из «Норильского никеля», получив хорошую компенсацию за свою долю. Получается, он налог не заплатит, а заплатят те, кто сейчас владеет «Норильским никелем». Наконец, в 2000-ые акции приватизированных компаний купило множество частных инвесторов, как отечественных, так и иностранных. Они вообще в приватизации не участвовали и купили акции на открытом рынке по справедливой цене. Их по какому праву наказывать?
Если облагать налогом бенефициаров, то встает вопрос, как их определять? Ведь во всех сделках практически всегда участвовали какие-то прокладки, зачастую временные. Приведу широко известный пример, не являющийся приватизационной сделкой, но по степени мутности похожей. Когда продавались активы «Юкоса», то вначале их купила никому неизвестная «Байкалфинансгрупп». Потом уже активы перешли к «Роснефти». Предположим, мы определили, что «Байкалфинансгрупп» купил активы дешевле справедливой цены. И кого наказывать? «Байкалфинансгрупп»? По похожим мутным схемам приватизировались почти все российские крупные компании. И хотя всем было известно, кто стоял за теми или другими компаниями, формально доказать это будет проблематично, тем более, прописать формальные критерии в законе.
— Как определить круг подпадающих под закон сделок? В России приватизация происходила в несколько этапов. Причем многие сделки формально не были приватизацией, а по сути, были. Например, распродажа активов, подконтрольных «Газпрому». Переход «СИБУРа» в руки Михельсона, Шамалова и Тимченко — это приватизация или нет? Формально нет. А по сути, государственное имущество вследствие череды сделок досталось частным лицам. Я не очень понимаю, как очертить контур сделок, которые попадут под этот закон, и на каком этапе перехода прав собственности отсекать бенефициаров.
— Как производить оценку выгод? Предположим, что новым властям как-то удалось идентифицировать бенефициаров и определить круг сделок. Однако как оценивать выгоды? В Британии, на опыт которой ссылается Алексей Навальный, была применена простая формула. Справедливая оценка компаний была подсчитана, как их среднегодовая прибыль в течение 4 лет после приватизации умноженная на 9. В России такой подход (или аналогичный) не сработает. В конце 1990-х-начале 2000-х российские компании сильно занижали свои официальные прибыли. Это хорошо задокументированный факт, в том числе и международными учеными (например, Black, B. «The Corporate Governance Behavior and Market Value of Russian Firms.» Emerging Markets Review, 2 (2001), 89-108 или Desai, M.; A. Dyck; and L. Zingales. «Theft and Taxes.» Journal of Financial Economics, 84 (2007), 591-623). Если ориентироваться на формальные показатели российских компаний в первые годы после приватизации, мы получим смешную оценку, так как они активно занижали и прибыль, и выручку. Если мы расширим горизонт, то, во-первых, пострадают те компании, которые первыми решили выйти из тени (увеличили «белую» прибыль и выручку). Во-вторых, все-таки экономическая ситуация середины 2000-х была совсем иная, чем в середине 1990-х, и непонятно, насколько справедливо смотреть на прибыли 2000-х при оценке справедливой стоимости в 1990-ые. Наконец, в-третьих, многие олигархи объективно немало сделали для улучшения менеджмента и повышения операционной эффективности своих активов. То, что стоимость их компаний выросла, частично была и их заслуга (а не только следствие того, что они задешево купили). Подводя итог, разработать объективный и прозрачный механизм оценки незаслуженных выгод бенефициаров от приватизационных сделок будет весьма трудно, если вообще возможно.
Коррупционноемкость. У проблем, обозначенных выше, нет единственного правильного решения (а зачастую вообще правильного решения нет). Как будут решаться эти проблемы, зависит от воли конкретных исполнителей. Решение по каждому вопросу — кого облагать, какой круг сделок, как считать выгоды – это потенциальные многомиллиардные убытки (или отсутствие таковых) для вполне конкретных бизнесменов. Естественно ожидать, что они не будут сидеть сложа руки и ждать, пока им чиновники правительства Навального предложат свой закон. Они будут активно пытаться на него влиять, в том числе, занося чемоданчики кэша ответственным за законопроект чиновникам. Субъективность критериев по всем важным вопросам только повышает соблазны чиновников – невозможно будет определить, это он решил, потому что считает это правильным или потому что ему занесли. Борьба с коррупцией – ключевой пункт программы Навального. Процесс разработки и реализации подобного законопроекта повышает коррумпированность правительства, депутатов и чиновников, то есть идет вразрез с главным месседжем программы Навального.
Экономическая невыгодность. Самое главное, что этот закон будет иметь отрицательный эффект на экономику. При реализации данного закона будет вовлечено много субъективных критериев, что оставит недовольными широкий круг инвесторов. Также, правительство Навального будет правопреемником правительств Ельцина, Путина и Медведева, а они все декларировали незыблемость приватизации (законопроектов о массовом пересмотре итогов или компенсационных налогов даже не обсуждалось). Это значит, что Навальный покажет дурной пример будущим правителям и сам же от этого пострадает. Почему? В России сверхвысоко участие государства в экономике и любому правительству придется заняться массовой распродажей госкомпаний, начиная с «Газпрома» и «Роснефти» и кончая небольшими ГУПами и МУПами. Это позволит не только резко повысить эффективность этих компаний (а значит, и размер собираемых налогов), но и даст возможность профинансировать необходимые реформы. Однако если инвесторы будут видеть, что предыдущие сделки облагаются субъективными непонятными налогами, то и к новым приватизационным сделкам они будут испытывать некоторый скептицизм. Безусловно, за какие-то деньги продать активы удастся, однако риск пересмотра сделок в будущем, в том числе введение компенсационных налогов будущими правительствами, резко понизит цену, которую инвесторы будут готовы заплатить сегодня. То есть правительство Навального в лучшем случае соберет несколько миллиардов долларов от введения компенсационного налога и потеряет десятки миллиардов долларов на приватизации, потому что инвесторы будут думать, что каждое последующее правительство может пересмотреть сделки, заключенные предыдущим.
Я не сторонник критики без предложения альтернатив. Альтернативой компенсационного налога могло бы быть создание антикоррупционного трибунала. Условно все крупные приватизационные сделки (и квазиприватизационные) исследовались бы на вопрос наличия коррупции. Если будет доказано, что какой-то актив был продан коррупционным образом, то конкретные бенефициары должны вернуть всю полученную прибыль от этой сделки. К примеру, во время лондонского суда «Березовский против Абрамовича» были даны показания, что приватизация Сибнефти была коррупционной сделкой. Значит, нужно определить прибыль, которую получил Абрамович от этой сделки. Контрольный пакет «Сибнефти» был куплен за 100 миллионов долларов, в последствии он продал «Сибнефть» «Газпрому» за 13 миллиардов. Прибыль подсчитать несложно. Другой пример. Если выяснится, что Лебединский ГОК был куплен Усмановым при помощи коррумпирования Медведева, который тогда был председателем совета директоров «Газпрома», тогда также нужно будет подсчитать прибыль, которую получил Усманов, и наложить на него соответствующий штраф. Для повышения объективности и прозрачности, данный трибунал имеет смысл организовать с привлечением уважаемых международных судей и юристов, которые имеют опыт работы в ведущих мировых судах (например, Лондонском, Сингапурском или Стокгольмском арбитраже). Это решение тоже не идеально. Однако, оно обладает тремя важными качествами:
— понятность критериев привлечения. Если сделка совершенна с использованием коррупционных механизмов, она подпадает под рассмотрение трибунала. Если не было коррупции (либо не доказана коррупция), то участники сделки сохраняют за собой все полученные прибыли.
— объективность рассмотрения кейсов. Несмотря на то, что в программе Навального одним из ключевых пунктов стоит судебная реформа, пройдут годы, прежде чем российская судебная система сможет завоевать авторитет, в том числе среди иностранных инвесторов. Фактический аутсорсинг судебных решений (через привлечение авторитетных международных экспертов) позволит значительно сократить опасения в политической ангажированности подобных процессов.
— наука на будущее. Если критерием рассмотрения сделок станет коррупционный фактор, то это даст сигнал, в том числе, и всем будущем инвесторам. Если ты занесешь чиновнику, то в будущем тебе придется расстаться со всей прибылью от сделки и вдобавок заплатить штраф. Правительству Навального придется осуществлять масштабную приватизацию, и наличие подобного антикоррупционного трибунала снизит желание участвовать в коррупционных сделках и потенциальных взяткодателей, и потенциальных взяткополучателей.
Подводя итог, я в целом согласен с посылом программы Навального, что приватизация была несправедливой, и существует запрос общества на решение этой проблемы. Однако здесь нужно действовать, прежде всего, руководствуясь принципом «не навреди». Любые непродуманные меры, даже если они будут происходить всего лишь на стадии обсуждении и подготовки законопроектов, могут серьезно подорвать доверие инвесторов, а значит, существенно снизить потенциал роста российской экономики.