[РПР-Парнас]

Б. Прецедентное право конституционного суда Российской Федерации

55. 1 февраля 2005 г. Конституционный суд издал свое Постановление № 1-P по делу, начатому Балтийской республиканской партией, региональной партией, которая была ликвидирована, потому что она не соблюдала требования к минимальному количеству членов и региональному представительству. В своем ходатайстве в Конституционный суд она предъявлала претензии, что вышеупомянутые требования согласно разделу 3 § 2 Закона о политических партиях были несовместимы с конституцией. Конституционный суд заявил, что раздел 3 § 2, действующий до 20 декабря 2004 г., был совместим с конституцией. Он постановил следующее:

“3. Конституция Российской Федерации предусматривает многопартийную систему (статья 13 § 3) и право на свободу объединений и свободу деятельности общественных объединений (статья 30 § 1) ... Однако она не определяет территориальный уровень – всероссийский, межрегиональный, региональный или местный – на котором учреждаются политические партии. Также на не содержит четкого запрета на создание региональных партий. Следовательно, требование в разделе 3 § 2 [Закона о политических партиях] того, что политические партии могут быть созданы и действовать только на федеральном (всероссийском) уровне, является ограничение конституционного права на свободу объединений в политические партии. Такие ограничения допустимы только, если они необходимы для защиты гарантированных ценностей в соответствии с конституцией (статья 55 § 4 Конституции Российской Федерации).

3.1. ...[Закон о политических партиях] гарантирует право на свободу объединений в политические партии (раздел 2) и предусматривает, что политические партии должны учреждаться с целью обеспечения участия российских граждан в политической жизни их общества. Их целью является формирование и формулирование политической воли граждан, участие в общественных и политических действиях, выборах и референдумах, а также представление интересов граждан в государственных и городских органах (раздел 3 § 1). В соответствии с сутью [Закона о политических партиях], политические партии создаются для того, чтобы обеспечивать участие российских граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не в одной из ее частей. Их призвание – в целом сформировать политическую волю многонациональных российских граждан и сформулировать общенациональные интересы прежде всего. Их цели не должны быть связаны с интересами только определенных регионов. В то же время, при осуществлении своей деятельности неопсредственно в регионах, политические партии должны сочетать общенациональные и региональные интересы...

Федеральный законодатель ... приобрел (и сохранил) статус политической партии, обусловленный, во-первых, на общественном объединении, выражающем интересы значительного количества граждан независимо от их региона проживания, во-вторых, на осуществлении ее деятельности на целой территории Российской Федерации или большей ее части. Такое структурирование политической сцены направлено на предотвращение разделения политических сил и появления многочисленных небольших искуственных партий (особенно во время избирательных кампаний), созданных на короткий срок и, следовательно, не имеющих право на выполнение своей миссии ... в рамках политической системы страны.

3.2. ... В современных условиях, где российское общество еще не приобрело прочного опыта демократического существования и сталкивается с серьезными вызовами от сепаратистских, националистических и террористических сил, создание региональных политических партий – которые неизбежно заинтересовались бы отстаиванием, в основном, их собственных чисто региональных и местных интересов – может привести к нарушению территориальной целостности и единству политической системы, и может подорвать федеративную структуру страны.

Правовая грань между региональными политическими партиями и политическими партиями, основанными, по сути, на этническом и религиозном присоединении, была бы размытой. Такие партии ... неизбежно старались бы отстаивать, в основном, права их соответствующих этнических и религиозных сообществ, которые, на данном этапе исторического развития, исказили бы процесс формирования и формулирования политической воли многонационального населения, которое является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации.

Более того, учитывая сложную [федеральную] структуру Российской Федерации, создание региональных и местных политических партий в каждом регионе Федерации может привести к увеличению многочисленных региональных партийных систем. Это может превратить развивающуюся партийную систему ... в неустойчивый фактор для развития российской демократии, популярного суверенитета, федерализма и единства страны, и может ослабить конституционную защиту прав и свобод людей, включая право на свободу объединений в политические партии и равное право всех граждан на создание политической партии, а также участие в ее деятельности на всей территории Российской Федерации.

3.3. Таким образом, требование [Закона о политических партиях], что статус политической партии можно получить только путем общенациональных (всероссийских) общественных объединений, преследует такие защищенные конституцией цели, как создание настоящей многопартийной системы, правовой институционализации политических партий, чтобы содействовать развитию гражданского общества, и ... создание крупных, общенациональных политических партий. Данное требование также необходимо в современных исторических требованиях развития демократии и нормы права в Российской Федерации с целью защиты вышеперечисленных конституционных ценностей, обеспечения единства страны. Вышеуказанное ограничение является временным по характеру и должно быть отменено, как только изменятся обстоятельства, обосновывающие его.

4. Хотя она предусматривает многопартийную систему и гарантирует право на свободу объединений в политические партии и свободу их деятельности, Конституция Российской Федерации не устанавливает никаких требований относительно количества партий или количества членов в партии. Она также не запрещает создание требования относительно минимального количества членов, необходимого для политических партий. Ролью федерального законодателя является создание этих требований таким образом, чтобы, с одной стороны, [минимальное количество] членов и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не вторгались в саму суть ... права граждан на свободу объединений а, с другой стороны, чтобы [политические партии] могли выполнять свои цели и миссию, как общенациональные (всероссийские) политические партии. Иными словами, законодатель должен руководствоваться критериями разумной достаточности, вытекающей из принципа пропорциональности.

Принимая решение о минимальном количестве членов и территориальном масштабе деятельности политических партий, законодатель имеет широкую свободу действий, учитывая, что данный вопрос, в значительной степени, основан на политической целесообразности. Это следует из факта, что существуют разные решения данного вопроса в законодательстве других стран (требование к минимальному количеству членов для политических партий значительно выше или ниже, чем то, которое указано в раздел 3 [Закона о политических партиях])...

Определяя требование к минимальному количеству членов для политических партий [Закон о политических партиях], законодатель очевидно исходил из необходимости политической партии получить значительную поддержку в обществе. Такая поддержка необходима для выполнения основной миссии политической партии в демократическом обществе, а именно, формирования и формулирования политической воли людей. Требования, содержащиеся в разделе 3 § 2 [Закона о политических партиях] [действующего до 20 декабря 2004 г.], сами по себе не являются несовместимыми с Конституцией Российской Федерации. Tэти количественные требования могут стать несовместимыми с Конституцией, если их соблюдение приводит к практической невозможности для граждан осуществлять свое конституционное право на свободу объединений в политические партии, например, если в нарушение конституционного принципа многопартийной системы, они позволяют создание только одной партии.

5. Принцип политического плюрализма, предусмотренный статьей 13 Конституции Российской Федерации, может быть осуществлен не только через многопартийную систему и создание, но и через деятельность политических партий с разными идеологиями. Следовательно, утрата межрегиональными, региональными и местными общественными объединениями ... права называться политической партией, не означает, что такие объединения лишены права участвовать с политической жизни общества на региональном и местном уровне. Их члены так же не лишены права на свободу объединений.

... Общественные объединения имеют большинство прав, предоставляемых политическим партиям... Положение [Закона о политических партиях] о том, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое может назначать кандидатов на выборы в государственные органы (раздел 6 § 1), не означает, что другие общественные объединения, в том числе региональные и местные, ... лишены права назначать кандидатов на выборы в городские органы или права создавать региональные и местные референдумы...

6. Из всего вышесказанного следует, что, учитывая исторические условия развития Российской Федерации, как демократического и федеративного государства, регулируемого нормой права, раздел 3 § 2 и 47 § 6 [Закона о политических партиях], в котором указаны требования к политическим партиям, предусматривающий утрату межрегиональными, региональными и местными общественными объединениями статуса политических партий... нельзя рассматривать, как наложение чрезмерных ограничений на право на свободу объединений. Вышеуказанные требования не препятствуют гражданам Российской Федерации осуществлять их конституционное право на свободу объединений, путем создания всероссийских политических партий или присоединения к ним, или защищать их интересы и достигать своместных целей в политической сфере на межрегиональном, региональном и местном уровне, путем создания общественных объединений ... и присоединения к ним ...”

56. 16 июля 2007 г. Конституционный суд издал свое Постановление № 11-P по делу, начатому Российской коммунистической рабочей партией, в котором оспаривался раздел 3 § 2, с поправками, внесенными в него 20 декабря 2004 г. Конституционный суд утверждал, что требование к минимальному количеству членов в этом разделе было несовместимым с Конституцией. Он постановил следующее:

“3.1... [Цель требования минимального количества членов] – продвигать процесс объединения, создать предпосылки для учреждения крупных политических партий, выражающих настоящие интересы социальных слоев общества, и гарантировать честную и равную конкуренцию между политическими партиями во время выборов в Государственную Думу.

Федеральный закон от 18 мая 2005 г. [Закон о выборах в Государственную Думу] внес реформы в избирательную систему ... В соответствии с этим законом 450 членов Государственной Думы должны выбираться из избирательных списков, предоставленных политическими партиями. Места в Государственной Думе распределяются между политическими партиями, которые проходят порог [7%] исходя из количества голосов для их соответствующих избирательных списков. Введение порога ... препятствует чрезмерному парламентскому разделению и, таким образом, гарантирует нормальную работу парламента, и укрепляет стабильность законодательства и основ Конституции в общем...

[В результате реформы] политические партии стали единственными коллективными актерами избирательного процесса...

Реформа избирательной системы требует, чтобы законное основание для функционирования многопартийной системы было таковым, чтобы партийная система могла согласовывать интересы и нужды в целом и ее различных социальных и региональных слоев и групп, и адекватное их представление в Государственной Думе. Государственная Дума это организовання форма представления воли и интересов многонационального населения Российской Федерации. Эта воля и интересы могут быть выражены только крупными, хорошо структурированными политическими партиями.

Это – одна из причин изменения требований, наложенных на политические партии, включая требование к минимальному количеству членов партий и их региональных отделений. Эти требования предписаны особенностями, присущими каждому этапу развития партийной политической системы. Они не создают непреодолимых препятствий для создания и деятельности политических партий, представляющих разные политические взгляды, они не направлены против идеологии и не препятствуют обсуждению различных политических программ. Государство гарантирует равноправие политических партий перед законом, несмотря на идеологию, цели и задачи, изложенные в их уставах.

3.2. ... выдвигая требования к минимальному количеству членов политических партий, федеральный законодатель должен позаботиться, с одной стороны, чтобы эти требования не были чрезмерными и не препятствовалаи самой сути права на свободу объединений, и должен убедиться, с другой стороны, что политические партии могут преследовать цели и задачи, изложенные в их уставах, исключительно как национальные (всероссийские) политические партии. Государственная законодательная власть должна руководствоваться критериями разумной достаточности и соразмерности.

... количественные требования будут несовместимы с Конституцией только, если конституционное право на объединение в политические партии станет мнимым в результате его применения...

...федеральная законодательная власть имеет право выдвигать требования к членству политических партий в свете текущих исторических условий в Российской Федерации. Эти требования можно изменить тем или иным способом, потому что они не являются произвольными, а действительно обоснованными ... целями в сфере развития политической системы и поддержки ее совместимости с основными конституционными принципами Российской Федерации. Они не отменяют, не уменьшают и не ограничивают несоразмерно конституционное право граждан на объединение в политические партии.

3.3. ... Политические партии создаются для того, чтобы обеспечить вовлечение граждан Российской Федерации в политическую жизнь российского общества, путем формирования и выражения политической воли, путем участия в общественных и политических действиях, выборах и референдумах, и представления интересов граждан в государственных и местных органах. Следовательно, законодатель законно определил [минимальное количество членов], ссылаясь действительную возможность политической партии представлять интересы значительной части населения и выполнять свои общественные функции...

Требования к [минимальному количеству членов] ... не являются дискриминационными, потому что они не препятствуют появлению различных политических программ, они применяются в равной степени ко всем общественным объединениям, позиционирующих себя как политические партии, назависимо от идеологии, целей и задач, изложенных в их уставах, и не ослабляют саму суть права на свободу объединений. Их применение на практике показывате, что конституционное право на объединение в политические партии остается действительным... (в соответствии с информацией от [Министерства юстиции], 1 января 2007 г. семнадцать политических партий из тридцати трех подтвердили, что они выполняют новые законные требования, три политические партии решили добровольно реорганизоваться в общественные объединения ...).

Члены политических партий, которые не выполнили требования, установленные Законом о политических партиях, имеют выбор ... между увеличением количества членов их партии, чтобы достичь требуемого минимума, реорганизацией их партии в общественное объединение..., учреждением новой партии или присоединением к другой [существующей] политической партии...”

III. ОТНОСЯЩИЕСЯ К ДЕЛУ МЕЖДУНАРОДНЫЕ МАТЕРИАЛЫ

A. Руководящие положения Венецианской комиссии

57. Руководящие положения о запрете и ликвидации политических партий и аналогичных мерах (документ CDL-INF(2000)1), принятые Европейской комиссией за демократию через право (“Венецианская комиссия”) 10 января 2000 г., гласят следующее:

“Венецианская комиссия,
...

Приняла следующие руководящие положения:

1. Государства должны признать, что каждый имеет право на свободное объединение в политические партии. Это право должно включать свободу на личные политические мнения, а также получение и передачу информации без вмешательства государственных властей и независимо от границ. Требование о регистрации политических партий по сути не будет считаться нурашением данного права.
...

3. Запрет или принудительная ликвидация политических партий могут быть обоснованы только в деле партий, которые поддерживают применение насилия или применяют насилие в качестве политических средств свержения демократического конституционного порядка, таким образом, подрывая права и свободы, предоставляемые Конституцией. Одного того факта, что партия поддерживает изменение Конституции мирным путем, недостаточно для ее запрета или ликвидации.
...

5. Запрет или ликвидация политических партий, как особенно широко распространенная мера, должны применяться с максимальной сдержанностью. Прежде чем просить компетентный судебный орган запретить или ликвидировать партию, правительство или другие государственные органы должны оценить, что касается ситуации рассматриваемой страны, действительно ли партия представляет угрозу свободному и демократическому политическому порядку или правам физических лиц, и могут ли другие, менее радикальные меры устранить эту угрозу.

6. Судебные процедуры, направленные на запрет или принужденную ликвидацию политических партий, должны быть следствием судебного установления неконституционности и считаться процедурами исключительного характера, и руководствоваться принципом соразмерности. Любая такая мера должна основываться на достаточном количестве доказательств того, что сама партия, а не только отдельные ее члены преследуют политические цели, использующие или готовящиеся использоваться неконституционные меры.
...

7. Решение о запрете или ликвидации политической партии должен принимать Конституционный суд или другой соответствующий судебный орган в соответствии с процедурой, дающей все гарантии надлежащей правовой процедуры, открытости и справедливого судебного разбирательства.”

58. Венецианская комиссия сделала следующие рекомендации в своих руководящих положениях и пояснительном докладе о законе о политических партиях: по некоторым рассматриваемым вопросам (документ CDL-AD(2004)007, с внесенными поправками, от 15 апреля 2004 г.):
“...

Б. Регистрация, как необходимый шаг для признания объединения политической партией, для участия партии в общих выборах или общественного финансирования партии, сама по себе, не приводит к нарушению прав, защищаемых статьями 11 и 10 Европейского соглашения по правам человека. Тем не менее, любые требования относительно регистрации должны считаться ‘необходимыми в демократическом обществе’ и быть соразмерными цели, которую стремятся достичь рассматриваемыми методами. Страны, применяющие процедуру регистрации к политическим партиям, должны воздерживаться от наложения чрезмерных требований к территориальному представительству политических партий, а также к минимальному количеству их членов. Демократический или недемократический характер партийной организации, в принципе, не должен являться основанием для отказа зарегистрировать политическую партию. Регистрация политических партий может быть отклонена только в случаях, четко указанных в Руководящих положениях о наложении запрета на политические партии, и аналогичных мерах, т.е. когда поощряется применение насилия и политических средств свержения демократического конституционного порядка, таким образом, подрывая права и свободы, гарантированные Конституцией. Того факта, что поддерживается изменение Конституции мирным путем, недостаточно для отказа в регистрации.

В. Любые требования к деятельности политических партий, как предпосылка поддержания статуса политической партии и их контроля, должны оцениваться критерием того, что является ‘необходимым в демократическом обществе’. Государственные власти должны воздерживаться от любого политического или другого чрезмерного контроля над деятельностью политических партий, такого как, контроль над членством, количеством и частотой партийных собраний, деятельностью территориальных отделений и подразделений.

Г. Государственные власти должны оставаться нейтральными в деле о процессе учреждения, регистрации (где необходимо) и деятельности политических партий, а воздерживаться от любых мер, которые могут дать привилегию некоторым политическим силам и дискриминировать других. Все политические партии должны иметь равные возможности участия в выборах.

Д. Любое вмешательство органов государственной власти в деятельность политических партий, такое как, например, отказ в регистрации, утеря статуса политической партии, если данной партии не удалось получить представительство в законодательных органах (где необходимо), должно быть оправдагнным, и законодательство должно предоставлять партии возможность оспорить такое решение или действие в суде, действующем по нормам статутного и общего права.

Е. Хотя можно принять во внимание такой проблему, как единство страны, государства-члены не должны налагать ограничения, которые не являются “необходимыми в демократическом обществе”, на учреждение и деятельность политических союзов и объединений на региональном и местном уровне.

Ж. Поскольку национальное законодательство предусматривает, что партии теряют свой статус политической партии, если им не удается принять участие в выборах или получить представительство в законодательных органах, им должна быть предоставлена возможность продолжить свое существование и деятельность в соответствии с общим законом об объединениях.
...

a. Регистрация политических партий

10. Уже упоминавшееся исследование учреждения, организации и деятельности политических партий, проводимое в 2003 г. Подкомиссией по демократическим учреждениям, показало, что многие страны рассматривают процесс регистрации, как необходимый шаг для признания объединения в качестве политической партии, для участия в общих собраниях или для получения государственного финансирования. Данная практика – как ранее утверждала Венецианская комиссия в своих Руководящих положениях о наложении запрета и ликвидации политических партий – даже если бы она рассматривалась как ограничение права на свободу объединений и свободу выражения, сама по себе не привела бы к нарушению прав, защищаемых статьями 11 и 10 Европейского соглашения по правам человека. Тем не менее, требования регистрации различаются в разных странах. Регистрация может рассматриваться, как средство информирования властей об учреждении партии, а также о ее намерении участвовать в выборах и, как следствие, получать выгоду от преимуществ, данных политическим партиям, как определенному виду объединения. Однако, требования, влекущие за собой серьезные последствия, могут увеличить порог для регистрации до неразумного предела, который может несоответствовать Соглашению. Любые положения, касающиеся регистрации, должны быть необходимыми в демократическом обществе и соразмерными цели, которую стремятся достичь рассматриваемыми способами.

б. Требования к деятельности политических партий и их контроль и наблюдение

11. Подобная осторожность должна применяться также, когда дело идет о требованиях к деятельности политических партий, как предпосылке поддержания их статуса политической партии и их контроля и наблюдения. Независимость политических партий, влекущая за собой серьезные последствия, является краеугольным камнем свободы собрания, объединения и выражения, защищаемых Европейским соглашением по правам человека. Как заявил Европейский суд по правам человека, в соответствии с Соглашением требуется, чтобы вмешательство в осуществление этих прав оценивалось критерием того, что является ‘необходимым в демократическом обществе’. Единственным видом необходимости, который может обосновать вмешательство в любые из этих прав, является тот, который берет начало из ‘демократического общества’. В частности, контроль над уставом партии изначально должен быть внутренним, т.е. он должен осуществляться членами партии. Что касается внешнего контроля, члены партии должны иметь право оспаривать дело в Суде, когда они считают, что решение партийного органа нарушает их устав. В общем, должен быть предпочтительным судебный контроль над партиями, а не исполнительный.

12. Другим важным аспектом является равноправное отношение государственных властей к партиям. В случае процедуры регистрации (если она предусмотрена национальным законодательством) государство должно действовать осторожно, чтобы избежать любой возможной дискриминации политических сил, которая может рассматриваться как введение оппозиции в правящую партию. В любом случае, должны быть четкие и простые процедуры оспаривания любого решения и/или действия любого органа государственной регистрации в суде, действующем по нормам статутного и общего права.
...

в. Политические партии и выборы

16. Основной целью политических партий является участие в общественной жизни их страны. Выборы очень важны для осуществления данной задачи; поэтому крайне важен принцип равноправия между партиями. За последние годы несколько новых демократий требуют достижения стабильности Правительства и хорошего функционирования парламента, путем ограничения количества партий, участвующих в выборах. Такое предложение, кажется, противоречит Европейским нормам, применяемым к избирательному процессу.
...

18. За последние годы роль многочисленных политических партий, как объединений, выражающих волю различных частей общества, считается положительной.

“Предотвращение образования чрезмерного количества партий через избирательную систему показалось бы самым эффектинвым и наименее неприятным способом, поскольку дело касается политических прав. Общая тенденция заключается в том, чтобы избежать ограничения количества партий, путем изменения сроков и условий регистрации, так как отказ зарегистрировать партию часто является удобным способом для властей избавиться от конкурента, который скорее досаждающий, чем незначительный”[CDL-EL(2002)1, гл. II.4.1].

19. В некоторых государствах-членах партии могут утратить свой статус “политической партии”, если у них нет кандидатов, выбранных на всеобщих выборах. Если положения статьи 10 и 11 соответствующим образом применяются к тому, что является ‘необходимым в демократическом обществе’, партиям должно быть разрешено продолжить свою деятельность в соответствии с общим законом об объединениях.

г. Партии на местном и региональном уровне

20. Государства-члены не должны ограничивать право объединения в политические партии на государственном уровне. Должна быть возможность создавать партии на региональном и местном уровне, так как некоторые группы граждан могут захотеть объединиться в группы, ограничивающие их действия до регионального и местного уровня, и до региональных и местных выборов. Однако, определенные новые демократические государства считают такой обширный подход к свободе объединений необдуманным в свете их попыток сохранить единство государства. Такую проблему можно понять, но прежде чем накладывать какие-либо ограничения, нужно тщательно рассмотреть принцип соразмерности и критерий того, что является ‘необходимым в демократическом обществе’ ”.

59. Отчет об участии политических партий в выборах (документ CDL-AD(2006)025, от 14 июня 2006 г.) гласит следующее:

“15. Политические партии, как четко признали некоторые Конституции и Европейский суд по правам человека, являются существенными инструментами для демократического участия. На самом деле, настоящая концепция политической партии основана на цели участия “в управлении общественными делами, путем представления кандидатов на свободные и демократические выборы”. Таким образом, они являются особым видом объединения, который во многих странах подлежат регистрации для участия в выборах или для получения государственного финансирования. Данное требование регистрации было принято, учитывая то, что оно само по себе не противоречит свободе объединений, при условии, что условия регистрации не слишком обременительные. И требования регистрации очень отличаются в разных странах: например, они могут включать организационные условия, требование к минимуму политической деятельности, к баллотированию, к достижению определенного порога голосов. Однако, некоторые предварительные условия регистрации политических партий, существующих в нескольких государствах-членах Европейского совета, требующих определенного территориального представительства и минимального количества членов для их регистрации, могли быть проблематичными в свете принципа свободного объединения в политические партии.”

60. Далее, в отчете “Комментарии к законопроекту о политических партиях Молдовы”, одобренном Венецианской комиссией на ее 71м пленарном заседании (документ CDL-AD(2007)025, от 8 июня 2007 г.), Венецианская комиссия раскритиковала требования, содержащиеся в молдавском законопроекте о том, что политическая партия должна иметь не менее пяти тысяч членов, по крайней мере, в половине территориальных административных единиц, с не менее, чем 150 членами, проживающими в каждой вышеупомянутой территориальной административной единице. Она решила, что эти требования чрезвычайно завышены, по сравнению с другими демократическими государствами в Западной Европе и для любого местного объединения их почти невозможно осуществить. В другом молдавском отчете Венецианская комиссия раскритиковала законное требование, что политические партии должны каждый год предоставлять на рассмотрение списки своих членов. Существенная часть этого отчета, под названием “Совместные рекомендации Европейской комиссии за демократию через право и Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ относительно избирательного закона и избирательной администрации в Молдове ” (документ CDL-AD(2004)027, от 12 июля 2004 г.) гласит следующее:

“51. Молдова зашла слишком далеко в регистрации политических взглядов, в том, что списки членов должны каждый год предоставляться на рассмотрение. Тяжело найти обоснование этому. Как только партия зарегистрировалась и приняла участие в выборах, результаты выборов могут быть достаточным доказательством ее поддержки. Допускается только необходимость в возобновленной регистрации таких партий, которые никогда не получали поддержки во время выборов. Предоставление Правительству списков членов, если партия выиграла места в парламенте в ряде городов или районов, имеющих самоуправление, кажется, в лучшем случае, излишне бюрократическим, в худшем случае, оскорбительным.

52. Более того, требование поддержки по всей стране дискриминирует региональные партии.”

61. Венецианская комиссия также приняла Кодекс добросовестной практики в делах выборов (документ CDL-AD(202)23, от 30 октября 2002 г.). Пояснительный отчет к Кодексу практики гласит следующее:

“63. Стабильность закона является ключевой для достоверности избирательного процесса, который сам по себе является очень важным для укрепления демократии. Правила, которые часто меняются – и особенно сложные правила – могут сбить с толку избирателей. Прежде всего, избиратели могут решить, правильно или неправильно, что избирательный закон – это просто средство в руках влиятельных лиц, и что их собственные голоса не имеют большого значения в подведении итогов выборов.

64. Однако, на практике стабильность основных принципов, которые нуждаются в защите (вероятно они не будут серьезно оспариваться), не такая большая, как стабильность некоторых более конкретных правил избирательного закона, особенно тех, которые охватывают саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и построение границ избирательных округов. Эти три элемента, правильно или неправильно, часто рассматриваются, как решающие факторы в результатах выборов, и нужно позаботиться, чтобы избежать не только манипуляции на благо партии у власти, но даже простое подобие манипуляции.

65. Важно не столько то, что избирательные системы меняются, что не очень хорошо – они всегда могут меняться на лучшее – сколько то, что они меняются часто или прямо перед (в течение года) выборами. Даже если не намечается никакой манипуляции, кажется, что изменения продиктованы прямыми политическими интересами партии.”

Б. Материалы сравнительного права

62. Суд провел сравнительный анализ законодательств двадцати одного государства-членов Европейского совета. Тринадцать из этих гсударств налагают требование на политические партии к минимальному количеству их членов. В частности, чтобы получить регистрацию, политические партии должны доказать, что они имеют определенное количество членов-учредителей. Требуемое минимальное количество членов колеблется от 30 в Турции и 100 в Хорватии до 5,000 в Молдове и 25,000 в Румынии. Пять стран (Австрия, Франция, Германия, Италия и Испания) не налагают никакого требования на политические партии к минимальному количеству их членов. Еще три страны, не выдвигающие требования, как такового, к количеству членов, делают регистрацию политической партии условной, предоставляя определенное количество подписей в поддержку (5,000 в Финляндии и Норвегии и 10,000 в Украине). И только в двух странах есть законное требование, что политическая партия должна учредить региональные отделения в определенном количестве регионов (больше, чем в половине регионов Украины и во всех регионах в Армении). Законодательство еще двух стран требует, чтобы в политических партиях были члены, проживающие в определенном количестве регионов (не менее ста пятидесяти членов больше, чем в половине регионов Молодвы, и не менее семиста членов, по крайней мере, в восемнадцати регионах Румынии).

63. Также нужно отметить, что из двадцати одной страны, исследуемой Судом, законодательство только двух стран (Латвия и Украина) ограничивает право назначать кандидатов на выборы в политические партии или их коалиции. Законодательство всех остальных исследуемых стран разрешает назначение кандидатов на выборы, путем объединений граждан или самоназначением.

64. Суд также изучил отчет, принятый Венецианской комиссией, об учреждении, организации и деятельности политических партий на основании ответов в опросных листах об учреждении, организации и деятельности политических партий (документ CDL-AD (2004)004, от 16 февраля 2004 г.), который, насколько это обоснованно, гласит следующее:

“1. Данный отчет был подготовлен на основании ответов в опросных листах об учреждении, организации и деятельности политических партий, который был принят Подкомиссией по демократическим учреждениям (Венеция, 13 марта 2003 г., CDL-DEM(2003)1 с внесенными поправками). Опросный лист – это дополнение к подобному документу, который был выпущен ранее, как часть подготовок к принятию Руководящих положений и Отчета о финансировании политических партий (Венеция, 9-10 марта 2001 г., CDL-INF(2001)8).

2. В этот раз ответили 42 страны. Они перечислены ниже:

Албания, Андорра, Армения, Австрия, Азербайджан, Бельгия, Босния и Герцеговина, Болгария, Канада, Хорватия, Кипр, Чешская Республика, Эстония, Финляндия, Франция, Грузия, Германия, Греция, Венгрия, Ирландия, Италия, Япония, Республика Корея, Киргизская Республика, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, “Бывшая Югославская Республика Македония”, Мальта, Нидерланды, Польша, Румыния, Российская Федерация, Словакия, Словения, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Украина и Соединенное Королевство.
...

1.4 Устанавливает ли закон различия между политическими партиями на местном, региональном и государственном уровне?

14. Большинство ответивших стран не устанавливают различий между политическими партиями на разных уровнях Правительства, не важно, унитарная ли, федеральная или другая правительственная система страны; Австрия, Греция, Финляндия, Франция, Италия, Япония, Люксембург, Мальта и Испания могут быть приведены в качестве примера. Однако есть исключения. Канада устанавливает различия между политическими партиями на федеральном и местном уровне. Грузия ясно запрещает учреждение политических партий на региональной и территориальной основе. Германия не включает политическую деятельность на местном уровне, как цель участия в формировании воли в народном представительстве, т.e. всех людей; поэтому объединения, которые политически активны только на местном уровне, не подпадают под концепцию политической партии в смысле Конституции и немецкого законодательства о политических партиях.
...

2.2 Какие существенные и процессуальные требования к учреждению политической партии?

22. Ряд стран имеют особую правовую структуру деятельности политических партий и их учреждений.

– в общем

– касательно их политической программы

– касательно членов-учредителей или других лиц, которые, в некоторой степени, должны поддерживать учреждения (и их количества, гражданства, географического распределения и т.д.)

23. Некоторые страны налагают на политические партии обязательство проходить процесс регистрации. Почти все страны, указанные в первой группе в п. 2.1, должны пройти процесс регистрации или, по крайней мере, процесс предоставления своих уставов компетентным органам своих стран. Данный процесс обоснован необходимостью официального признания объединения в качестве политической партии. Некоторые из этих дополнительных требований могут отличаться в разных странах:
...

д) требование к минимальному количеству членов (Азербайджан, Босния и Герцеговина, Канада, Хорватия, Чешская Республика, Эстония, Грузия, Германия, Греция, Кыргызстан, Латвия, Литва, Российская Федерация, Словакия и Турция);
...

е) требование к подписям, подвтерждающим определенное территориальное представительство (Молдова, Российская Федерация, Турция и Украина);
...

24. После выполнения данных требований компетентный орган (например, Министерство юстиции) переходит к официальной регистрации. В случае таких стран, как, например, Австрия и Испания, просто предоставляется устав компетентному органу, чтобы добавить его в специальный государственный реестр.
...

3.6 Должна ли политическая партия иметь государственные, региональные или местные отделения или офисы?

48. В законодательстве Андорры, Австрии, Бельгии, Канады, Эстонии, Финляндии, Франции, Грузии, Венгрии, Италии, Латвии, Лихтенштейна, Люксембурга, Швеции и Швейцарии нет ниаких требований относительно отделений и офисов. Румыния требует, чтобы у политических партий был головной офис, Ирландия требует главное управление и Турция требует государственный офис в Анкаре. Германия требует, чтобы у партий были региональные отделения, а в Соединенном Королевстве партии должны заявить, намереваются ли они действовать в Соединенном Королевстве в целом, в части Соединенного Королевства или на местном уровне; однако, это не более, чем утверждение о намерении, и закон не налагает законного обязательства на партии по осуществлению данного утверждения о намерении. В Украине, в течение шести месяцев с момента регистрации, политическая партия должна учредить и зарегистрировать свои региональные, городские и районные организации в большинстве регионов Украины, в городе Киев и Севастополь, и в Автономной Республике Крым.

4.2 Обязаны ли политические партии, например, в качестве предпосылки для регистрации или для доступа к государственному финансированию:

- представить индивидуальных кандидатов или списки кандидатов для общих собраний на местном, региональном или государственном уровне?

- участвовать в местных, региональных или государственных избирательных кампаниях?

- получить минимальный процент голосов или определенное количество кандидатов, выбранных на местных, региональных или национальных выборах?

- осуществлять другую политическую деятельность, предусмотренную законом?

52. Положения об участии политических партий в политическом процессе страны являются более разными в случае государств, так как существует требование к регистрации партии. Однако финансирование от государственных источников подвергается законодательству конкретного характера в большинстве стран. Такие общие тенденции в странах могут наблюдаться для регистрации и финансирования партий:

(a) только партии, участвующие в общих выборах, которые достигают определенного порога, могут получить государственное финансирование (Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Канада, Чешская Республика, Эстония, “Бывшая Югославская Республика Македония”, Франция, Грузия, Германия, Греция, Япония, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, Нидерланды, Польша, Российская Федерация, Испания, Словения, Швеция);

(б) регистрация отменяется, если партия:

(1) не принимает участие в определенном количестве выборов (Армения);

(2) не получает минимальное количество голосов (Армения); или

(3) не имеет требуемого минимального количества членов и/или регионального представительства (Эстония, Молдова, Украина);

(c) удаляется из официального списка партий, но может продолжать свое существование в качестве объединения, если она не принимает участие в определенном количестве выборов (Финляндия)...”