http://expert.ru/expert/2011/33/umnoe-gosudarstvo/
«Эксперт» №33 (766)
/
22 авг 2011, 00:00
Евгений Рябов, советник генерального директора ООО «Печора СПГ»
Качество работы бюрократического аппарата в России можно заметно улучшить без репрессий и революций. Требуется лишь минимум политической воли и применение давно известных в мире теорий реинжиниринга административных процессов
Иллюстрация: Игорь Шапошников
Система государственного управления должна способствовать решению задач социально-экономического развития. Между тем на текущий момент именно ее особенности выступают главным препятствием на этом пути». Это не цитата видного представителя несистемной оппозиции для радиостанции «Эхо Москвы», а публикация заместителя председателя правительства РФ Алексея Кудрина в журнале «Вопросы экономики» № 3 за этот год.
Алексей Леонидович хорошо знает предмет. По стечению обстоятельств именно в недрах его ведомства был рожден бюрократический шедевр, насмешивший всю страну. Департамент Минфина письмом от 13 мая 2011 г. № 03–04–06/6–107 рекомендует организациям принимать все возможные меры по учету экономической выгоды, получаемой сотрудниками при употреблении питьевой воды из кулеров в офисах. Подождем разъяснений в отношении туалетной бумаги и мыла? Из таких вот мелких штрихов и складывается безрадостная картина государственного управления в целом и инвестиционного климата в частности.
В рамках дискуссионного клуба «Валдай» одним из иностранных участников была высказана претензия: за год работы компания собрала разрешения на строительство одного завода в России и успела построить два завода в Европе. Вот и премьер на совещании по проблемам нефтепереработки в городе Кириши был очень впечатлен. Процитируем его эмоциональную реакцию на жалобу компании «Сургутнефтегаз»: «Это касается вообще промышленного строительства. Четыре года согласовывали экспертизу. Невероятно! Четыре года, чтобы только экспертизу собрать! Мы сейчас их здесь напрягаем, чтобы они строили новые мощности. Как же они будут строить? Четыре года экспертизу получали только! А потом еще разрешение нужно на строительство получить!»
Куда уходит время
Для того чтобы понять, из чего складываются потери времени и денег, разберем ситуацию получения всего лишь одного разрешения на строительство из десятков требуемых.
Чуден при внимательном чтении административный регламент «Предоставление государственной услуги по выдаче заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых» (утвержден приказом Минприроды России от 03.03.2010 № 59).
Лицо, обладающее правами на землю и желающее что-либо на ней построить, должно получить в «Роснедрах» справку об отсутствии или наличии полезных ископаемых под участком. Если справка подтвердит наличие месторождения, то потребуется получить в «Роснедрах» разрешение на застройку. Для этого заявитель приобретает в государственном геолфонде геологические карты и разрезы, получает от недропользователя согласие и справки о перспективах разработки месторождения и ожидаемых потерях запасов полезных ископаемых в связи с намечаемой застройкой. Понадобится еще справка о статусе участка недр: федеральном, резервного фонда, лицензируемом. Оплатив госпошлину, собрав и сдав кипу документов, заявитель ждет результата.
Сам административный регламент не содержит даже намека на основания запрета или разрешения застройки, кроме полноты комплекта заявочных материалов. К счастью, интернет-портал «Госуслуги» дает искомое разъяснение: отказ следует в случае, если техническими проектами и экономическими расчетами не доказано, что совокупный экономический эффект от застройки выше, чем от разработки полезных ископаемых.
Если до середины Днепра и долетит редкая птица, то получить разрешение на застройку в рамках регламента в принципе невозможно. Достаточно уже того, что сотрудники «Роснедр» должны предсказать цену продажи на аукционе права пользования участком недр.
На самом деле нет никаких весомых экономических или политических препятствий принять процедуру, удобную и полезную строителям и при этом охраняющую ценные недра от застройки. Вот краткое ее изложение. Заявитель на сайте «Госуслуги» заполняет анкету на предоставление информации о недрах в границах своего участка и оплачивает госпошлину. «Роснедра» выдают ему типовую справку с полезной информацией для будущей стройки (о геологических разломах, сейсмической активности, уровне грунтовых вод и т. п.). Справка также должна содержать информацию о наличии и способе добычи полезного ископаемого, о юридическом статусе участка недр (нет обременений, предоставлены права пользования, идет процедура лицензирования или имеется месторождение резервного фонда).
На этом месте государственная услуга заканчивается. Далее следует определиться, в каких случаях действительно требуется разрешение. Запрещать ЛЭП или автодорогу над месторождением нефти не имеет смысла. А вот на период проведения лицензирования во избежание конфликта правообладателей обязателен временный запрет строительства.
Время и деньги крадут не только неграмотные процедуры, но и уникальные изобретения российских чиновников. Ни в одной стране мира, включая Гондурас, не требуется нотариус для сдачи финансовых расчетов в налоговую инспекцию. В России же генеральный директор акционерного общества должен раз в квартал нотариально заверять бухгалтерский расчет чистых активов. Данная новация введена 21 мая 2010 года циркулярным письмом Федеральной налоговой службы. Автор — государственный советник 3-го класса Николай Мельников, замруководителя ФНС. С благими целями в закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в 2009 году без понимания последствий были внесены поправки, требующие предоставления финансовой информации в ЕГРЮЛ, причем документы подаются через налоговую службу. Вот и пришлось господину Мельникову затыкать дыры закона сомнительным циркуляром.
Или подходящий пример не про бизнес, а про жизнь. Донорам крови предоставляются выплаты из региональных бюджетов, которым, в свою очередь, предоставляются субвенции из федерального. Чиновники и медики ведут строгий учет миграции, прибыли и убыли доноров. Разработаны многочисленные методики, не имеющие никакого отношения к качеству крови. Вся эта работа требует огромных затрат труда и времени. Между тем проблема учета «доноров» и предоставления адресных льгот успешно решена бизнесом. Накопительные карточки учитывают регулярность и сумму покупок в любом магазине по всей стране. Лучшим покупателям присваивается звание «Почетный донор “М.видео’’» и даются дополнительные скидки. Такую систему можно адаптировать не только для нужд здравоохранения.
Что не доделали
Трудом российского бюрократа недовольны граждане страны, иностранные инвесторы, образцово-показательная нефтяная компания и лично председатель правительства. Недовольны и сами чиновники. В каждом министерстве есть высококвалифицированные и трудолюбивые специалисты, от ведущего специалиста до заместителя министра. КПД их труда катастрофически низок, не более 5–10%, и это, разумеется, вгоняет их в пессимизм. Наивно думать, что только жесткая рука заставит бюрократическую систему лучше работать. Ускорив скорость бега по коридорам и взвинтив темпы перекладывания бумаг, мы получим еще худший результат. Скорее наоборот, следует уменьшить пустую нагрузку на граждан, работающих в органах власти, правильно организовав их работу.
В конце семидесятых годов прошлого столетия распространение технологий мгновенной связи и обработки информации вызвало эйфорию от потенциальных возможностей их применения в бизнесе. Однако первые попытки получить ожидаемый результат, как правило, сопровождались неудачами. Выяснилось, что эффективное использование информационных технологий требует изменения всего уклада привычных отношений в коммерции, складывавшегося столетиями. Изменение этого уклада получило название реинжиниринга бизнес-процессов (business process reengineering). Часто до 80% этих процессов оказывалось просто лишними. Осознав это, бизнес стал инвестировать в повышение эффективности себя самого как организации.
Государственные учреждения являются такими же организациями по обработке информации, как и корпоративные структуры, и, пожалуй, российские ведомства нуждаются в ликвидации замшелых пережитков эпох раннего средневековья и развитого социализма как никакие другие. Помимо реинжиниринга бизнес-процессов есть и другие теории, посвященные эффективному государственному управлению, среди которых и переосмысление государственного устройства (reinventing government), и новый государственный менеджмент (new public management).
Административная реформа была первой попыткой применения осознанных усилий по повышению эффективности государства как организации. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были возложены на федеральные министерства, контроль и надзор — на федеральные службы, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом — на федеральные агентства. Красивая и логичная схема разделения властей. Министерства исполняют де-факто законодательные функции, формируя правила игры (значительная доля законопроектов, принятых Госдумой, разработана чиновниками, они же принимают подзаконные акты). Агентства ведут хозяйственную деятельность и оказывают услуги гражданам. Службы следят за соблюдением правил. Законодательная, исполнительная и судебная власть в миниатюре.
Однако ожидаемого роста эффективности в результате не произошло. Аппараты правительства и президента подтвердят, что они постоянно сталкиваются с низким качеством работы федерального аппарата исполнительной власти, плохим исполнением поручений и переносами сроков. На сленге сотрудников министерств поручения руководства не «выполняются», а «закрываются». Что в переводе означает: целью работы становится сам факт появления исходящего документа на входящее поручение или письмо.
Мы не предложим новой теории или уникального лекарства для оздоровления родного госаппарата. Наши рекомендации — это тривиальные правила оказания первой помощи, общие для всех теорий. Надеемся, что пациент придет в сознание и можно будет продолжить лечение в стационаре.
Первая помощь
Входящие и исходящие. Министерства захлестывает вал входящих документов с жесткими сроками исполнения. Выход лежит в грамотной сортировке и классификации входящей документации. Выделение в потоке документов долгосрочных задач и текущих поручений улучшит ситуацию. Привязка части входящих документов к долгосрочной задаче не будет генерировать формальной переписки.
Входящие и исходящие документы обрабатывают рядовые сотрудники, которые не только готовят документ, но и вынуждены бегать по коридорам и визировать его по всей пирамиде административной структуры. Горе тому заместителю министра, который лично читает и правит документы, поступающие к нему на подпись. Его ненавидят всем коллективом. Ведомству нужен не его интеллект, а его подпись для соблюдения сроков прохождения документа. Следует делегировать полномочия по подписанию документов по всей пирамиде до уровня начальника отдела. Запросить расчеты и обоснования к предложению губернатора или компании способен даже рядовой сотрудник, а не только министр.
Знание — власть. В распоряжении отечественных чиновников нет систем наследования, тиражирования и коллективного использования знаний. Простой электронный архив, модерируемый любой из национальных библиотек России и консолидирующий свои и чужие знания, уже был бы хорошим помощником.
Учение — свет. Одно из главных признаков бюрократии по Максу Веберу — наличие специальной подготовки. Существующей практике повышения квалификации российских служащих следует придать большую практическую направленность. Программа обучения должна включать изучение российского исторического опыта и опыта зарубежных стран, стратегическое планирование, навыки профессиональной организации коллективной работы. Очень перспективным представляется использование метода кейсов (конкретных ситуаций), причем к разработке кейсов хорошо бы привлечь предпринимателей. Повышение квалификации тем более актуально, что из-за разницы в зарплатах на госслужбе и в частном секторе качество рядовых кадров в федеральных министерствах оставляет желать лучшего.
Модель и продукт. Законодательство изменяется в два этапа. Сначала разрабатывается и принимается федеральный закон, а потом многочисленные правительственные и ведомственные нормативные акты. Такое разобщение в пространстве и времени приводит к посредственным результатам.
Предложим те же два этапа разработки регулирующего воздействия, но иные по содержанию. Первый этап является модельным и включает анализ текущей ситуации, модель будущего и программу перехода. Уже на этом этапе требуется финансово-экономическая оценка, включающая анализ текущих денежных потоков, затрат денег и времени на программу перехода, и оценка будущего финансового состояния. Все это очень похоже на бизнес-план, так и назовем выходящий документ госфинпланом. Подчеркнем, что программа перехода должна быть проработана тщательно и детально. По дурной российской традиции решению задачи step-by-step уделяется мало внимания.
Проиллюстрируем предложенный подход на актуальном примере. Апофеозом государственного управления являются проблемы с бензином в стране — мировом лидере по добыче нефти. Нефтяные компании распределяют добытую нефть на основании расчетов с использованием специальных математических моделей. Эти модели оптимизируют размещение сырья и поставки нефтепродуктов с целью получения максимальной прибыли на тонну добытой нефти. Пять российских нефтяных компаний выпускают три четверти нефтепродуктов, и для планирования производства нефтепродуктов они используют системы линейного программирования PIMS или RPMS. Параметры моделей включают фискальные изъятия: налоги, акцизы, экспортные пошлины. Регулятор может подобрать их так, что производство «корзины» нефтепродуктов для внутреннего рынка будет максимально рентабельным. Бизнес-планы модернизации НПЗ также рассчитываются с использованием этих систем. И здесь регулятор задает многие внешние параметры и определяет долгосрочную промышленную политику. Компания Honeywell на базе RPMS помогла создать в Институте нефти и газа им. Губкина «виртуальный НПЗ» для обучения студентов. Стоит проверять варианты акцизов и пошлин на подобных моделях, прежде чем править законы.
Так как закон, не обеспеченный подзаконными актами, не работает или работает из рук вон плохо, а разработка таких документов по отдельности чревата логическими противоречиями, достаточно ввести правило синхронности разработки всей совокупности регулирующих документов, от проекта закона и проекта распоряжения правительства до приказов и методик ведомств.
Совершенно естественно привлечь к нормотворческой работе специалистов по разработке информационных систем. Тем более что программисты отечественной школы имеют специфическое конкурентное преимущество: умение создавать алгоритмы, быстрые и нетребовательные к ресурсам компьютера. В нашем случае это будет означать «законы, удобные и нетребовательные к ресурсам общества». Опыт показал, что для разработки сложных систем управления не годится обычный язык. Были разработаны специальные языки, позволяющие описывать структуры человеческой деятельности в любой отрасли знаний и создавать на этой основе регламенты и алгоритмы: IDEF, UML, отечественный ДРАКОН (Дружелюбный Русский Алгоритмический язык, Который Обеспечивает Наглядность). Следует использовать такие языки хотя бы для подготовки административных регламентов. Не надо пугаться, язык арабских цифр для древних римлян был экзотикой, хотя нам совершенно очевидны его преимущества.
Делу — место и время. Сосредоточенная работа над проблемой в течение длительного периода дает лучший результат при меньших затратах времени, чем работа в режиме периодического обращения к проблеме. Для реализации этого постулата требуется создать материально-техническую и организационную базу коллективной работы. Оптимальным вариантом представляется хорошо оснащенный информационными системами центр на удалении от мегаполиса. Если бы над Лесным кодексом пару недель совместно поработали чиновники и эксперты в тиши леса, пожалуй, качество кодекса было бы кардинально выше, а пожаров меньше.
Чтобы получилась группа, а не толпа спорщиков, необходимы специальные правила организации коллективной работы, а также люди, обученные этим правилам. Уже простое объединение для мозгового штурма под контролем опытного профессионального модератора чиновников, инициаторов и оппонентов предложения даст несравнимо больший результат, чем существующая практика межведомственного согласования.
P.S. Переделал и эту тему. На старую было
5,771 заход.