http://nicbar.ru/theoria_democraty2.htm
2.1. Формы народовластия в Древней Руси. Вечевой строй
Россия всегда являлась европейской страной, поэтому на формирование демократической традиции существенное влияние оказали политический опыт античности и христианства.
Ряд институтов древнерусского государства уходит своими корня*ми в догосударственную эпоху. Эти институты по мере вызревания и становления государственности трансформировались и превра*щались в органы государства, приобретая новые черты и в то же время сохраняя определенные традиции. К таким институтам от*носится и вече - народное собрание.
Вече по своему про*исхождению - архаический институт, уходящий своими корнями в недра первичной формации. Оно изменяется в соответствии с переменами, проис*ходившими в социальной структуре восточно-славянского обще*ства. Как отмечал И.Я.Фроянов, племенное вече эпохи первобыт*ного строя отличалось от волостного вече второй половины XI-XII веков. Сосуществование и совместная деятельность не*скольких родов в составе племени предполагали принятие общих решений представителями этих родов. По мере разложения родов на отдельные семьи и постепенного перехода от родовой общины к соседской, с одной стороны, и объединения племен в суперпле*менные союзы - с другой, возрастало и значение совместно вы*работанных и одобренных как на межсемейном, общинном, так и на межпоселенческом уровне решений.
Если для управления родовой общиной было достаточно установить иерархию, построенную на основе кровнородственных связей, то в новых условиях особое значение приоб*ретало умение договориться всем вместе, выработать взаимоприем*лемое решение стоящих перед всеми задач. И все это делалось в ре*зультате совместного обсуждения свободными людь*ми общих проблем, которое приводило к их решению или, по крайней мере, к определению пути решения. Так закладывались основы народовластия. И отнюдь не случайно прослеживается се*мантическая и этимологическая близость понятий «совет», «совеща*ние», «вече». По словам Прокопия Кесарийского, «эти племена, сла*вяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве, и поэтому у них счастье и несчастье в жизни счи*тается делом общим». По-видимому, стремлением найти именно общее для всех решение объясняется традиция, насколько можно су*дить по источникам, и в более поздние времена определять волю на*родного собрания не формальным голосованием, а добиваясь еди*ногласия, точнее, согласия всех участников, когда не только слышны возгласы одобрения, но и не слышно высказываний «против».
Постепенное складывание государственности оказывает су*щественное влияние на развитие института народного собрания. Из института самоорганизации населения вече превращается в го*сударственный орган. В условиях углубления социальной диффе*ренциации и усложнения управления трансформировалось и вече. Нигде формально не были закреплены полномочия вече, однако известно, что на его рассмотрение выносились такие вопросы, как признание, приглашение или изгнание князя, а также назначение и смещение должностных лиц, одобрение законодательных актов, распоряжение финансами, установление денежных сборов, объяв*ление войны и заключение мира. Кроме того, вече выполняло неко*торые судебные полномочия, принимало и направляло послов и т.п.
Вече проводились в городах, являвшихся административ*ными центрами волостей. Таким образом, политическая жизнь сосредоточивалась в крупных городах, но вместе с тем существовало и множество горо*дов, именовавшихся пригородами, тяготевших к тому или иному вечевому городу.
В вече принимали участие все свободные взрослые мужчи*ны данной земли. Конечно, преобладали жители вечевого города в силу территориальной близости к месту проведения народного собрания. Однако и свободные селяне, и представители пригородов, прибывшие на вече, не были лишены права принимать в нем учас*тие. Аристократия в силу своей авторитетности, организованности, образованности, искушенности в политике играла заметную роль в деятельности народных собраний, но это вовсе не означает, что простые люди были лишь послушным орудием в ее руках. Источ*ники свидетельствуют, что простые горожане часто активно под*держивали те или иные предложения или же, наоборот, выступали ярыми противниками каких-либо проектов, увлекая за собой боль*шинство участников вече, а иногда инициатива полностью перехо*дила в руки рядовых жителей.
С конца X века государственное единство Киевской Руси обеспечивалось единством княжеского ро*да, представители которого правили во всех землях. Существовал определенный порядок замещения освободившихся престолов по старшинству, когда князь мог в течение всей своей жизни постепен*но перемещаться из менее престижных земель в более престижные. Однако, прибывая в тот или иной вечевой город для занятия прес*тола, он должен был заручиться поддержкой народного собрания. Земля в лице вече и князь при этом заключали договор - ряд.
По мере развития земельной собственности князья стали оседать в отдельных землях, передавая их по наследству. С XII века вместе с престолом потомкам князя стал переходить только один удел - великокняжеский. Князь, занимая великокняжеский прес*тол, во временное владение получал и территорию великого княже*ства, но при этом сохранял за собой и свой удел. Такое оседание кня*зей в отдельных волостях и послужило основой для феодальной раздробленности. Развивалась борьба монархического начала в ли*це князя, опирающегося на свою дружину, и демократического - в лице народного собрания. По-разному сложилась судьба этого института непосредственной демократии в различных частях стра*ны. Так, на юго-западе Руси то разгорался, то угасал конфликт меж*ду князем и аристократией. И та и другая сторона стремилась для укрепления своих позиций заручиться поддержкой народного соб*рания, что влекло за собой усиление значимости последнего.
На северо-востоке Руси после убийства Андрея Боголюбского в 1174 году началась гражданская война за наследование его прес*тола. При этом вечевой город Суздаль, ранее пригласив*ший Андрея Боголюбского на княжение, боролся с прямыми наследниками убитого князя и стремился посадить на великокня*жеский престол представителей другой ветви дома Рюриковичей. В гражданской войне победили прямые потомки князя Андрея. В результате роль вечевого города Суздаля, и соответственно вече, в управлении стала падать. Князь стал править, опираясь глав*ным образом на свою дружину.
Иным образом развивались отношения между обществом и князем в Великом Новгороде, что привело к созданию Новгородской республики, просуществовавшей с 1136 по 1478 гг.
2.2. Новгородская республика
В 1136 году новго*родское вече, опасаясь усиления княжеской власти, как это прои*зошло в других русских землях, изгнало князя Всеволода с формулировкой «не блюдет смердов» и приняло законодательный акт, по которому князь и представители его свиты, не имели права приоб*ретать землю в собственность в пределах территории, подвласт*ной этому городу. В 1196 году съезд князей признал за Новгоро*дом право самому приглашать себе князя при условии, что он будет из Рюриковичей. Укреплению самостоятельности Новгоро*да, а позже и Пскова, и республиканских устоев в них способство*вал ряд факторов - мощные и политически активные купечество и ремесленники, включенность указанных городов в международ*ную торговлю и др.
В Новгороде, отдельно от вся*кого вече, существовало большое вече, т.е. полное законное собрание, которое юридически являлось верховной властью. Право собрания большого вече не принадлежало только сановникам, облеченным властью или правительственною обязанностью, за исключением князя и посадника, которые, будучи предводителями, вынуждены были советоваться с народом. Созвать вече - значило представить какой-либо значимый вопрос на обсуждение народа, и поэтому всякий, кто считал себя вправе говорить перед народом, мог и созвать вече. Удар в вечевой колокол был требованием народного голоса.
Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, избирало владык; делало распоряжения о сборе войска и охранении страны; уступало в собственность или в кормленье земли, определяло торговые права и качество монеты, иногда ставило миром церкви и монастыри, устанавливало правила и законы. Таким образом, вече являлось законодательной властью, но также исполняло функции судебной власти, особенно в делах, касающихся нарушения общественных прав.
Цензов на участие в вече не существовало. Деятельными членами на вече могли быть все граждане Новгорода - как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди.
Все новгородское население делилось на лучших и меньших людей. Причем меньшие не были таковыми по политическим правам, а только по экономическому положению и фактическому значению. Неравенство фактическое при полном равенстве юридическом стало причиной многочисленных новгородских бунтов.
Кроме общего разделения на лучших и меньших, новгородское общество делилось на три класса: высший класс – бояре, средний – житьи люди, т.е. купцы и своеземцы, низший – черные люди.
Новгородское боярство, в отличие от боярства других княжеств, являлось не дружиной князя, а крупными землевладельцами и владельцами крупных капиталов. Боярство стояло во главе всего новгородского общества, являясь основной политической силой Новгорода. Получая со своих земель колоссальные доходы, бояре имели возможность подкупать на вече «крикунов» и проводить решения, нужные им. Кроме того, обладая большими капиталами, бояре ссужали ими купцов и таким образом стояли во главе торговых оборотов.
Средний класс новгородского общества в основном представлялся житьими людьми. Житьи люди – это население среднего достатка. Они представляли собой род акционеров, вкладывающих деньги в развитие международной торговли. Получая со своих земель доходы, житьи люди вкладывали их в купеческие предприятия, с чего и получали прибыль. В политической жизни города этот класс исполнял судебные и дипломатические поручения Совета господ, являлся представителем концов, в которых проживал.
В отличие от других русских княжеств, в Новгороде сохранился класс мелких землевладельцев – своеземцев. Но землевладение своеземцев несколько отличалось от обычного боярского землевладения - своеземцы очень редко владели землями в одиночку. Обычно своеземцы обрабатывали и приобретали землю сообща – некоторое подобие крестьянской общины. Своеземцы либо сами обрабатывали свою землю, либо сдавали ее в аренду крестьянам. Своеземцы отличались от крестьян тем, что имели полное право на землю.
Купечество было торговым классом, извлекающим прибыль из выгодного географического положения Новгорода. Купцы, в основном, работали с помощью капиталов бояр и житьих людей. Новгородское купечество вело крупную транзитную торговлю и имело собственные земельные владения.
Не принадлежавшее к первым двум классам население называлось «черными людьми», которые составляли большинство населения Новгородской республики. К ним принадлежали жившие в городах ремесленники и мелкие торговцы, сельское население: смерды и земцы. Они несли повинности по строительству и ремонту мостов и дорог, сооружению церквей и городских укреплений, в военное время призывались в ополчение. Черные люди, как и все свободное население Новгорода, имели право принимать участие в вече.
Основная масса сельского населения являлась смердами. Первоначально они имели свое собственное хозяйство и платили дань государству. С развитием боярского землевладения они все больше превращались в экономически зависимое население.
Самой бесправной группой населения в Новгороде были земцы (холопы), которые постепенно с развитием боярского землевладения теряли свои права.
Независимо от большого вече, каждый конец – а в Новгороде было пять концов - должен был иметь свое частное вече.
Решения вече постановлялись единогласно; в случае несогласия вече разделялось на партии, и сильнейшая силой заставляла согласиться слабейшую. Иногда, как результат распри, созывалось два вече; одно на Торговой, другое – на Софийской стороне. Конфликт кончался тем, что оба вече сходились на Великом мосту и дрались, если вмешательство духовенства не предупреждало кровопролития.
На вече не было понятия кворума, которое никак не влияло на принятие решения. Все население города, присутствовавшее на вече, могло не принять закона, а сотая часть населения могла принять закон, который был выгоден только этой части. Результат голосования определялся не по количеству голосов, а по мощи глотки кричащих: за что громче кричали, то и считалось принятым.
Так как вече собиралось не регулярно, а только тогда, когда его созывали, то необходим был постоянный орган власти, который бы занимался управлением Новгородской республикой. Таким органом власти стал Совет господ. Он состоял из старых и степенных посадников, тысяцких, сотских и архиепископа. Совет имел аристократический характер, число его членов в XV в. доходило до 50. Этот орган развился из древнего института власти – боярской думы князя с участием городских старейшин. В XII в. князь к себе на совет со своими боярами приглашал городских сотских и старост. По мере того как князь терял органические связи с местным новгородским обществом, он с боярами был постепенно вытеснен из совета. Его заменил местный владыка – архиепископ, который стал постоянным председателем Совета.
Совет господ готовил и вносил на вече законодательные вопросы, представлял готовые законопроекты, при этом он не имел собственного голоса в принятии законов. Также Совет осуществлял общее наблюдение за работой государственного аппарата и должностных лиц республики, контролируя, таким образом, деятельность исполнительной власти. Он же, совместно с князем, посадником и тысяцким решал вопросы о созыве вече и впоследствии направлял всю его деятельность.
Совет господ имел огромное значение в политической жизни Новгорода. Он состоял из представителей высшего новгородского класса, имевшего могущественное экономическое влияние на весь город, этот подготовительный совет часто и предрешал выносимые им на вече вопросы, проводя среди граждан подготовленные им самим ответы. Таким образом, вече очень часто становилось орудием для придания решениям Совета законности в глазах граждан.
Главой исполнительной власти в Новгороде был посадник. Посадник - это высшее выборное должностное лицо, являвшееся исполнительным органом вече, которому передавалось управление делами республики. Официально он избирался на вече из числа всех полноправных граждан Новгорода, но фактически посадник - из немногих наиболее знатных родов Новгородской республики. Срок посадничества не был ограничен, но фактически посадники занимали свою должность по одному-два года. Посадники, сложившие с себя полномочия, назывались «старыми посадниками».
Область деятельности посадников была очень обширной. Они направляли всю деятельность Новгородской республики, осуществляли контроль за работой всех категорий людей, проживавших на ее территории, совместно с князем ведали вопросами управления и суда, командовали войсками во время походов, наблюдали за строительством оборонительных сооружений, вели дипломатические сношения с другими русскими княжествами и иностранными государствами, руководили заседаниями Совета господ и вечевыми собраниями. Посадник, как представитель города, охранял интересы Новгорода и всей Новгородской республики перед князем. Без него князь не мог судить новгородцев и раздавать новгородские волости. В отсутствие князя посадник управлял всем городом.
Особенно интересно положение князя в Новгороде, сильно отличавшееся от положения князей в других Русских областях. Князь являлся в Новгороде высшей судебной и военной властью, руководил и управлял судом, скреплял сделки и утверждал в правах. Князь приглашался новгородским вече, но при этом был обязан подписать договор с Новгородом - ряд. По этим договорам определялась роль князя в управлении Новгородской республикой.
Смена князей на Новгородском престоле происходила доволь*но часто. За два столетия (1095-1304) князья менялись 58 раз, некоторые из них смогли удержаться на своем посту всего несколько месяцев. Ослабление вели*кокняжеской власти приводило к постепенному усилению роли посадников и расширению их функций. Они не только контролиро*вали действия князей, но и становились главными магистратами республики, сосредоточившими в своих руках всю полноту испол*нительной власти. Следует отметить, что в отдельные периоды власть князей усиливалась, и чаще всего это происходило во времена военной опасности. Так, например, в середине XIII века, когда с за*пада Новгороду угрожали немецкие рыцари - крестоносцы и шве*ды, а с юга татары.
Еще одним носителем исполнительной власти в Новгородской республике был тысяцкий. Тысяцкий занимался регулированием торговых отношений, торговым судом, созывом ополчения, обороной города и республики, имел полицейские функции. Он также, как и посадник получал свои полномочия на неопределенный срок, имел в подчинении целый штат мелких агентов, которые исполняли различные судебные и административно-полицейские распоряжения, объявляли решения вече и призывали к суду, извещали суд о преступлении, производили обыски и т.д. Кроме этого тысяцкий занимался военным судом - судом над собранными ополченцами.
Также одной из важнейших выборных должностей в Новгородской республике был архиепископ. После отсоединения от Киевской Руси в 1136 г. епископ Новгородский стал избираться на вече. Вече выбирало три кандидатуры на этот пост и бумажки с этими кандидатурами клали на престол Софийского Собора, а потом слепой или мальчик выбирал одну из бумажек. Претендент, имя которого было написано в этой бумажке, становился епископом Новгородским, а с 1156 г. - архиепископом Новгородским. Архиепископ Новгородский председательствовал на заседаниях Совета господ, осуществлял право церковного суда, наблюдал за торговыми мерами и весами, был хранителем государственной казны. К его голосу постоянно прислушивались высшие чины новгородской администрации. Архиепископ являлся крупнейшим феодалом Новгородской республики, владел обширными землями, образовавшимися, в основном, из конфискованных владений князя.
Судебная власть в Новгороде не была отделена от исполнительно-административной. Судебными полномочиями обладали многие органы власти и управления: вече, архиепископ, князь, посадник, тысяцкий. При вступлении в должность выборные приносили присягу - «крестное целование». Суд не сосредотачивался в отдельном ведомстве, а был распределен между разными правительственными властями. Суд был очень доходным, что и служило причиной его раздробления между различными органами управления. Возникновение новых правительственных институтов вносило осложнения в существовавшую судебную систему.
Судопроизводство усложнялось еще комбинациями разных юрисдикций в смешанных делах, где встречались стороны различных подсудностей. В тяжбе церковного человека с мирянином городской судья судил вместе с владычным наместником или его тиуном (уполномоченным). Княжеского человека с новгородцем судила особая комиссия, состоявшая из двух бояр, княжеского и новгородского, и, если они не могли согласиться в решении, дело докладывалось самому князю, когда он приезжал в Новгород, в присутствии посадника. Тысяцкий судил преимущественно дела полицейского характера, а также торговые. Он был первым из трех старшин в купеческом совете, который с участием посадника разбирал дела между новгородцами и купцами немецкого двора в Новгороде.
Во второй половине XIV в. в северо-восточной Руси усили*лась тенденция к объединению земель. Центром объедине*ния стало Московское княжество, выделившееся из Владимиро-Суздальского еще в XII в.
В течение XV в. московские великие князья из князей-вот*чинников становились монархами централизованного госу*дарства. Усиление их власти происходило за счет сокращения власти удельных князей и татарских ханов. Формировалась самодержавная, т. е. политически независимая, власть. С идео*логических позиций эта власть представлялась в качестве обя*занности, общегосударственного, державного служения.
Ярким представителем «князей собирателей» был Иван III. Он сравнительно скоро и успешно разрешил стоящие перед ним задачи. Неудивительно, что позднее с именем Ивана связывалось представление о великих преобразованиях и огромных успехах Русского государства, за что он и был прозван «Великим».
Иван III начал с покорения и присоединения Новгорода – «главы русс*ких республик». Новгородская республика, в которой хозяйничала боярская аристократия, приходила в упадок одновременно с усилением Московского княжества и собиранием вокруг него земель, поэтому избежать присоединения Новгорода, которое произошло в 1478 г., к создававшемуся Русскому государству было невозможно.
С 13 по 15 января 1478 г. все жители Новгорода были приведены к присяге Ивану III. Новгородское вече прекратило свое существование, а вечевой колокол был отправлен в Москву.
Таким образом, было покончено с «главой русских респуб*лик» - Новгородом. Пал древний вечевой строй. Некогда он давал воз*можность народным массам бороться с боярской аристократией, но к XV веку вече превратилось в арену деятельности олигархов. В силу этого новгородские низы поддержали Ивана, несмотря на то, что он уничтожил их вечевые по*рядки. Кроме того, сепаратизм бояр, их попытки отдать Новгород в компенсацию за сохранение собственного господства польско-литовс*кому королю и магистру ордена немецких рыцарей, их явная антинаци*ональная и антинародная политика способствовали укреплению патри*отического чувства новгородцев, стремившихся к слиянию с Москвой в единое Русское государство.
Так же стоит отметить, что в то время, когда Новгородское государство с его республиканским устройством и слабой централизацией приходило в упадок по причине социальных противоречий, монархическая Москва собирала под свою руку земли и созидала новое Русское государство: сильная государственная власть доказала свою целесообразность в России.
Кроме Новгорода также в Пскове продолжились и развились традиции управления с сильным народным собранием и приглашаемым на время князем. Псков перестал быть пригородом Новгорода по договору 1347 года. От Новгорода также отделился, превратившись в самостоятельную республику, город Хлынов, переимено*ванный в конце XVIII века в Вятку.
Управление Новгородом и Псковом строилось в целом оди*наково, хотя имелись и некоторые отличия. В Пскове также главен*ствующее положение сохранялось за вече. Оно избирало и увольня*ло всех должностных лиц, приглашало и изгоняло князя. В отличие от Новгорода псковское вече избирало двоих посадников, которые пред*седательствовали на народном собрании, контролировали деятель*ность князя и других должностных лиц. Судебные функции князь осуществлял только в присутствии посадника. Избирался также ты*сяцкий, который в мирное время ведал торговлей и осуществлял суд по торговым делам, а в военное - командовал опол*чением. Псковское вече избирало епископа (в Новгороде - архиепископа). Епископ председательствовал в Совете господ, называвшемся в Пскове – Оспода, хранил государствен*ную казну, ведал архивом, осуществлял записи актов гражданского состояния. Оспода предварительно рас*сматривал вопросы, выносимые на рассмотрение вече, координиро*вал деятельность различных должностных лиц. В состав Оспода входили действующий посадник, а также бывшие посадники, тысяцкий, сотские, кончанские и уличанские старосты. Псков делился на шесть концов. В каждом конце, на каж*дой улице созывалось свое вече, избирались соответственно конча*нские и уличанские старосты. Пригороды также пользовались опре*деленным самоуправлением.
В конце XV века утратил независимость Хлынов, а Псков вошел в состав Московского госу*дарства в 1510 году.
2.3. Сословно-представительные органы в истории России
Новым этапом в развитии форм участия населения в осуществле*нии государственной власти явился период сословно-представительной монархии (XVI-XVII вв.), который характеризовался введением такой оригинальной демократической практики, как земские и поместные соборы. Земские соборы являлись высшими сословно-представительными учреждениями в России в середине XVI – в конце XVII вв., на которых рассматривались важнейшие общегосударственные вопросы. В их состав входили члены Освященного собора (архиепископы, епископы во главе с митрополитом, а с 1589 г. – с патриархом), Боярской думы, «государева двора», выборные от провинциального дворянства и верхушки горожан. Целью создания Иваном Грозным Земского собора в 1549 г. явилась необходимость противопоставления боярам мнения других социальных слоев для поддержки царской власти. В дальнейшем на Земских соборах принимались важнейшие законы, избирались цари (Борис Годунов, Василий Шуйский, Михаил Романов). Поместные же соборы являлись съездами служителей самостоятельных христианских церквей для решения вопросов вероучения, обрядности, церковного управления и других.
Сословно-представительные учреждения явились шагом вперед в развитии форм народовластия по сравнению с народными собраниями. Так, вече было формой прямой демократии. А формы прямой демократии при всей их значимости имеют и ряд ограниче*ний. Например, вече может быть созвано на сравнительно неболь*шой территории, а в крупном государстве это невозможно. Народ*ное собрание не может заседать долго, поскольку в нем участвует все взрослое население, а необходимость удовлетворения насущных жизненных потребностей предполагает, что эти же люди должны быть задействованы в повседневном производстве. Такого рода ог*раничения преодолеваются путем применения различных форм представительной демократии.
Вместе с тем сословно-представительные учреждения надо отличать от появившихся позже парламентов. Сословно-предста*вительные учреждения представляли не граждан своей страны и да*же не население, а отдельные сословия и общины, получившие при*вилегии на такое представительство. Отсюда и формирование части подобных учреждений, как правило, верхней палаты по наслед*ственно-должностному принципу. По полномочиям сословно-представительные учреждения не были официально законодатель*ным органом. Монарх созывал их для совещания и формально не был связан их решениями. Не случайно, например, законодатель*ные инициативы в английском парламенте, принятые палатой об*щин, оформлялись в виде петиций. На российских земских соборах решения также подавались царю в виде челобитных. Конечно, во многих случаях монарх удовлетворял смиренные просьбы выбор*ных от сословий и общин. Однако правомочным законодательным органом становятся только парламенты современного типа, начиная с XVIII века.
В то же время именно в силу неопределенности круга полно*мочий земских соборов они имели право рассматривать практиче*ски любой вопрос. При этом для рассмотрения разных вопросов царь мог созывать несколько отличающиеся друг от друга по соста*ву земские соборы. В частности, земские соборы утверждали канди*датуру царя при передаче престола по наследству и даже проводили настоящие выборы, когда династия пресекалась. Они также разра*батывали и одобряли проекты законодательных актов, в том числе объемные кодифицированные документы (например, в 1550 г. был одобрен Судебник, а в 1649 г. - Соборное уложение), утве*рждали размеры податей, обсуждали вопросы войны и мира, изме*нения территории и т. д.
Первоначально в XVI веке на земские соборы приглаша*лись представители сословных и территориальных сообществ, но чаще всего под такими представителями понимались лица, уже вы*полнявшие какие-либо общественные обязанности, то есть предста*вители «по должности», а не специально избранные депутаты. Однако даже на этом этапе земские собо*ры существенно меняли характер принятия решений. В.О.Ключев*ский писал о земских соборах XVI века: «Только здесь боярско-приказное правительство становилось рядом с людьми из управляемого общества как со своею политической ровней, чтобы изъявить госу*дарю свою мысль; только здесь оно отучалось мыслить себя всевла*стной кастой, и только здесь дворяне, гости и купцы, собранные в столицу из Новгорода, Смоленска, Ярославля и многих других го*родов, связываясь общим обязательством «добра хотеть своему госу*дарю и его землям», приучались впервые чувствовать себя единым народом в политическом смысле слова: только на соборе Великороссия могла сознать себя цельным государством».
Постепенно на соборах стали вводиться выборные пред*ставители. Сама по себе система представительства была довольно сложной и запутанной. Вместе с тем расширение выборного начала позволило В.О. Ключевскому сделать вывод: «Вы*борный народный челобитчик на земском соборе XVII века сменил собою правительственного агента XVI века». При этом порядок избрания определялся на местах теми, кто избирал своего предста*вителя. Для избранного лица готовился наказ, в котором излагалась позиция делегирующего его коллектива. Наряду с выборными ли*цами часть мест в соборе по-прежнему занимали должностные лица: члены Боярской думы и высшее духовенство.
Одной из форм представительства интересов в средневековой России являлась Боярская дума, которая представляла собой постоянный совет князя с ближайшим окружением - боярами. По мере становления Боярской думы в ней происходило расслоение по чинам на бояр, окольничих, думных дворян и др. Их появление связано с расширением социальной базы, служившей опорой царю. Наряду с родовитой знатью членами Боярской думы становились отдельные преданные самодержцу люди незнатного происхождения, что особенно усилилось в конце XVI – первой половине XVII вв.
Права Боярской думы не были законодательно закреплены и держались скорее на сложившихся традициях. Нормотворческая функция думы заключалась в следующем: «Государь указал и бояре приговорили». Поскольку состав Боярской думы неуклонно сокращался, а значительная часть родовой знати критически восприняла нововведения, то в конце XVII в. царь перестает созывать Боярскую думу, и этот сословно-представительный орган постепенно прекращает своё существование.
Одной из форм народного представительства являются Уложенные комиссии - временные коллегиальные органы, призванные кодифицировать российское законодательство. Всего было семь уложенных комиссий, среди них наибольшую известность получила сословно-представительная комиссия, созванная Екатериной II в 1767–1769 гг. На её рассмотрение она представила «Наказ» из 526 статей, который должен был носить законодательный характер.
В состав комиссии был избран 571 депутат от различных сословий – дворян, горожан, казачества, государственных крестьян[1], нерусских народов Поволжья и Сибири, за исключением духовенства и крепостных крестьян. В Комиссию было подано 1,5 тыс. наказов избирателей от всех сословий, которые стали предметом жарких дискуссий. В конечном итоге работа комиссии зашла в тупик и, не приняв никакого решения, она была распущена. Нельзя не согласиться с мнением известного историка А.Б. Каменского, специалиста по екатерининскому времени о том, что «она явно переоценила своих подданных. Не имевшие опыта законодательной парламентской работы, в большинстве плохо образованные, они... в целом отражали общий низкий уровень политической культуры народа и не в состоянии были подняться над узкосословными интересами ради интересов общегосударственных»[2].
При Екатерине Второй начинают также законодательно регламентироваться сословные политические права дворян и горожан. Жалованные грамоты дворянству и городам были дарованы в 1785 году, в соответствии с которыми определялся порядок выборов органов городского самоуправления и юстиции, работа дворянских собраний и дворянских судов. Сам порядок устанавливался верховной властью, в прерогативы которой входила ликвидация выборных органов.
Дворяне наделялись правом объединяться в губернские и уездные дворянские общества, созывать и участвовать в съездах, избирать судебных заседателей и предводителей дворянства. Дворянские собрания[3] проводились один раз в три года в зимнее время с разрешения генерал-губернатора для производства выборов. Кандидаты в заседатели дворянских судов, выбранные собранием на тот же срок, утверждались также главой администрации. Их избирали местные дворяне уездов, составлявших округ соответствующего суда, из лиц, удовлетворявших цензу оседлости и добропорядочности, выраженной в отсутствии явного порока, а также имущественному (доход с деревень) – не ниже 100 руб., возрастному не моложе 25 лет и служебному не ниже обер-офицерского чина, если он не был получен лишь при отставке. Были установлены цензы для приобретения как активного, так и пассивного избирательного права.
В соответствии с городовым положением в городах создавалась городская дума[4] (распорядительный орган) и городская управа под председательством городского головы (исполнительный орган). Выборы в городскую думу проводились по трем куриям на основе имущественного ценза. Первую курию составляли крупные налогоплательщики, вносившие треть городских налогов; вторую – более мелкие, уплачивавшие другую треть налогов; третью – все остальные. Каждая курия избирала равное число гласных в городскую думу. Имущественный ценз ограничивал число избирателей. В наиболее крупных городах они составляли в среднем 5,6 % от населения.
В компетенцию городского самоуправления входили городское благоустройство, развитие торговли, устройство больниц, школ, противопожарные меры и городское налогообложение. Городские думы находились под контролем правительственных чиновников. Городской голова, избранный думой, утверждался губернатором или министром внутренних дел. Они же могли приостанавливать решения городской думы.
Исполнительным органом городской думы сначала являлась Шестигласная дума[5], затем в 1846 г. для Петербурга, а 1862 г. для Москвы она была заменена на всесословную Распорядительную думу, а в ходе городской реформы 1870 г. повсеместно – на городскую управу.
В 1864 г. в результате земской реформы были созданы выборные органы местного самоуправления, получившие название земств. Земства, избиравшиеся на три года, были всесословными выборными учреждениями, выборы в которые проводились на основе имущественного ценза по куриям – землевладельческой, городской и сельских крестьянских общин – и были многостепенными.
Земские распорядительные органы – губернские или уездные земские собрания (председатель – губернатор или уездный предводитель дворянства), состоящие из депутатов – «гласных». Cобрания «гласных» выбирали исполнительные органы – губернские и земские управы в составе председателя и нескольких членов. Собрания «гласных» происходили раз в год. В их компетенцию входило распределение государственных налогов, утверждение местных налогов, местное хозяйство, медицина, образование. Земство занималось также статисти*кой, оказанием агрономической помощи, земским страхованием имущества, зем*ской почтой и т. д. Упор при этом делался на самоорганизацию активной части населения, поскольку властные полномочия зем*ских органов были весьма ограничены. Земства действовали под контролем властей - министерство внутренних дел и губернаторы имели право отменять их решения. Являясь представительными учреждениями, земства внимательно относились к местным нуждам. Работа в земствах способствовала формированию гражданского сознания, развитию российской интеллигенции.
Служащие земств и часть дворянства составили земское движение, главным требованием которого было создание центрального земского учреждения.
В конце 1870 г. земства были сформированы в 35 из 59 губерний, а к 1914 г. – в 43. После февральской революции 1917 г. земства были введены еще в 19 губерниях и областях России, а также созданы волостные земства – низшие органы местного самоуправления. В 1918 г. земства были ликвидированы декретом советского правительства.
Формирование сословно-представительных органов в России свидетельствует о том, что демократические процессы в стране проходили параллельно с европейскими и североамериканскими, однако были прерваны радикальными сторонниками демократии.
2.4. Эволюция идеи народного представительства
Первый парламент в России появился в результате ре*волюции 1905-1907 гг. Потребность в коренном изменении политической системы в России вызревала долгие годы, осознание же этой потребности произошло в XIX веке. Причем необходимость преобразований постепенно осознавалась все более широкими слоями российского общества.
Так, идея народного представительства нашла свое отраже*ние в проектах М.М. Сперанского, которые он разрабатывал по поручению Александра I в начале XIX столетия. Согласно за*мыслу Сперанского, предполагалось создать избираемую много*степенными выборами Государственную думу и назначаемый им*ператором Государственный совет. При этом Государственная дума должна была наделяться правом принимать законы, а Государственный совет не должен был принимать или отклонять законы, а только обсуждать их и нап*равлять свои мнения императору. Окончательное же решение оставалось за царем. Государственная дума в тот период так и не была учреждена, а введение реформированного в 1810 г. в соответствии с предложениями М.М. Сперанско*го Государственного совета, который был основан в 1801 г., были переданы вопросы, которые по проекту Сперанского предполагалось предварительно разрабатывать и рассматривать в Государственной думе. В то же время никаких властных полномо*чий Государственный совет не получил и существовал исключи*тельно как совещательный орган.
За учреждение выборного законодательного органа высту*пали и декабристы. Избираемый на цензовой основе законодательный орган (при сохранении монархии) был предусмотрен, в част*ности, проектом конституции, подготовленным Н.М.Муравьевым. Духом народного представительства проникнут и республиканский конституционный проект «Русская Правда» П.И. Пестеля.
Таким образом, и последовательные противники самодер*жавия, и верные его сторонники (М.М.Сперанский никогда против правящего режима не выступал, а содей*ствовал его укреплению) еще в первой четверти XIX века видели преимущества введения представительных коллегиальных законо*дательных органов. Однако в то время круг таких людей был сравнительно узок, а абсолютизм, по-видимому, еще не исчерпал своих ресурсов.
Крымская война (1853-1856) обнажила и крайне обострила проблемы и противоречия экономического и политического строя России. Необходимость проведения коренных реформ стала оче*видной не только для широких слоев российской общественности, но и для правящих кругов. Одной из по*литических сил, борющихся за демократизацию государственного управления, явилось земское движение.
Проводя земскую и городскую реформы, Александр II отвергал любые проекты учреждения в России выборного законо*дательного органа, согласившись лишь с возможностью введения законосовещательного представительного института. Однако в го*ды политической реакции, последовавшей за убийством Александ*ра II, даже проекты законосовещательных органов были преданы забвению.
Примечательно, что если для России монарх и большинство его окружения в XIX и начале XX века отвергали са*му идею пусть даже ограниченного парламентаризма, то на отдель*ных территориях, находившихся под властью российского импера*тора, парламенты существовали и в XIX веке. Так, двухпалатный парламент, в который входили сейм и сенат, действовал в Царстве Польском в период с 1815 по 1831 год. Царство Польское было со*здано в соответствии с решениями Венского конгресса и находилось в личной унии с Россией, то есть российский император был поль*ским царем. Александр I октроировал Конституцию Царства Поль*ского, устанавливавшую систему органов власти и управления (в том числе сейм и сенат). В ноябре 1830 года в польских вооружен*ных силах (которые считались самостоятельными и организацион*но не входили в состав российских) началось восстание. Польша провозгласила себя независимой, объявив, что российский импера*тор не является более польским царем. Восстание было подавлено, и хотя Царство Польское как государственное образование сохра*нилось, Конституция 1815 года была отменена, а вместо нее в 1831 го*ду был утвержден Органический статут. Вместе с Конституцией ка*нули в лету сейм и сенат.