*4290. История развития демократической мысли

[Перикл]

http://nicbar.ru/theoria_democraty7.htm
Лекция 7.

7.1. Понятие политического института

Под политическими институтами в современное время понимается совокупность учреждений, организаций с определенной структурой и субординацией, воспроизводимой с течением времени совокупностью норм и правил, упорядочивающих политические отношения, как между организациями, так и между людьми. Таким образом, политические институты представляют собой «триединую целостность – организацию, нормы, отношения».[1]

Политические институты подразделяются на институты власти и институты участия. К первым относятся институты, осуществляющие государственную власть на различном иерархическом уровне, ко вторым – институты участия, структуры гражданского общества. Совокупность политических институтов составляют политическую систему общества, представляющую собой определенную целостность, органическое взаимодействие субъектов политики, других элементов политической действительности.

Механизм политической власти определяется характером деятельности политических институтов, используемых ими средств и методов. Основным властным институтом выступает государство, осуществляющее всю полноту публичной власти. Государство охватывает своей деятельностью всех членов общества, в наиболее полной мере выражает интересы всех классов и социальных групп, формирует разветвленный аппарат управления, регулирующий различные сферы жизнедеятельности. В осуществлении власти государством особое место принадлежит законности и правопорядку. Право обеспечивает законную силу проводимой политики.

Другим важным политическим институтом является гражданское общество, в рамках которого осуществляется деятельность негосударственных политических институтов. Государство и гражданское общество как политические институты формируются в Европе и США примерно в период Нового времени под влиянием происходящих модернизационных изменений. Именно с этого времени складывается основной институт власти в обществе, об*ладающий монополией на принуждающее насилие на определен*ной территории, — государство. В то же время, под влиянием это*го процесса происходит формирование своеобразной антитезы го*сударства — гражданского общества.

Французский профессор права Морис Ориу – один из основоположников теории институционализма - рассматривал общество как совокупность огромного числа институтов. Он считал, что социальные механизмы представляют собой организации, или институты, включающие в себя людей, а также идею, идеал, принцип, которые служат своего рода горнилом, извлекающим энергию этих индивидов. Если первоначально тот или иной круг лиц, объединившись для совместных действий, образует организацию, то с момента, когда входящие в нее индивиды проникаются сознанием своего единства, она предстает уже институтом. Отличительным признаком института французский юрист считал именно направляющую идею.

М.Ориу выделял два типа институтов: корпоративные (государство, профсоюзы, торговые общества, ассоциации, церковь) и вещные (правовые нормы). Оба вида были охарактеризованы им как своеобразные идеальные модели социальных отношений. Различие между ними усматривалось в том, что первые инкорпорированы в социальные коллективы, тогда как вторые не имеют собственной организации и могут применяться в рамках любых объединений.

Основное внимание в теории М.Ориу было уделено корпоративным институтам. Как автономные образования они обладают общими чертами, а именно: определенной направляющей идеей, организацией власти и совокупностью норм, регулирующих внутренний распорядок. Понятия власти, управления, права в его доктрине были распространены на все корпоративные институты. Социальные формирования тем самым были приравнены друг к другу и изображались явлениями одного порядка.

Как и другие идеологи неолиберализма, М.Ориу доказывал необходимость признания государственного вмешательства, которое является политическим вмешательством в целях поддержания порядка и не претендует на то, чтобы превратить государство в экономическую общность. Государство, согласно его концепции, должно стать публичной службой либерального порядка. Его задача – направлять и контролировать экономическую жизнь общества, оставаясь в то же время общенациональным институтом, т.е. нейтральной посреднической силой. Сколь бы различны и даже противоположны ни были устремления социальных коллективов, общество оказывалось, по смыслу этой концепции, интегрированным в единую систему экономического и политического равновесия.

Вопрос о соотношении государства и других социальных институтов М.Ориу решал по формуле «первый среди равных». Настало время, писал он, «рассмотреть государство не как суверенитет, но как институт институтов».[2]

Характер взаимодействия общественных объединений граждан и государства определяет эффективность политической системы общества, через которую реализуется в полной мере политическая власть. Функциональной характеристикой политической системы выступает политический режим, под которым понимается «совокупность характерных для определенного типа государства политических отношений, применяемых властями средств и методов, сложившихся отношений государственной власти и общества, господствующих форм идеологии, социальных и классовых взаимоотношений, состояния политической культуры».[3] В зависимости от сте*пени социальной свободы индивида и характера взаимоотно*шений государства и гражданского общества, как правило, различают три типа режимов: тоталитарный, авторитарный и демократиче*ский. Американский политолог Хуан Линц дополняет общепринятую классификацию еще двумя типами политических режимов: посттоталитарным и султанистским.

7.2. Демократические институты

Демократия представляет собой форму организации политической жиз*ни, отражающую свободный и конкурентный выбор населением той или иной альтернативы общественного развития, вклю*чение в демократический процесс всех политических институтов; обес*печение условий политической активности для всех членов полити*ческого сообщества независимо от их политических предпочтений. За счет соучастия во власти всех слоев населения демократия открыта одновременно всем вариантам социального выбора. Демократия не требует обязательной смены правящих партий, но возможность такой смены должна существовать. В условиях демократии проблема взаимодействия государства и общества решается в пользу общества, с учетом разнообразных запросов граждан.

Демократические цели государства требуют соответствующих способов реализации власти, а именно – демократического режима, так как демократические результаты возможны только при использовании демократических методов и приемов осуществления власти.

В демократических обществах основы социально-политического строя характеризуются постоянной нестабильностью. Резко ослабив значение норм — легитимность которых зависит ли*бо от трансцендентальных критериев (Всевышний), либо от естественного уклада (культурная традиция), — демократические общества эпохи модерна, даже в условиях недостаточного развития в них демократических механиз*мов, начинают ощущать потребность в обретении собствен*ной социополитической идентичности. Процессы демокра*тизации ведут к отрицанию персонифицированных определений жизненных средств и целей. Акторы в современных демократических системах начинают со*знавать, что прежние критерии, ориентированные на оконча*тельную достоверность, рушатся. Им становится ясно, что ни*чего бесспорного не существует и что они обречены вновь и вновь определять для себя собственный образ жизни.

Демократическим обществам свойственна неопределенность, состоящая в том, что социально-политические цели и средства по своему происхождению, по своей сущности вовсе не явля*ются неизменными. Эти цели и изби*раемые ими технические средства всегда оказываются спор*ными, порождают конфликты и сопротивление, а значит, под*вержены постоянным изменениям во времени и пространстве.

Именно поэтому, считает Дж.Кин, никогда нельзя полностью принимать институты, существующие внутри всецело демократических систем, и принимаемые в рамках этих систем решения — как если бы все споры относительно власти, справедливости или закона можно было раз и навсегда разрешить при помощи не*коего универсального метаязыка. Всецело демократические системы никогда не смогут достичь совершенного состояния. Им будет присуще сознание необходимости выносить сужде*ния по тем или иным вопросам, т.к. они сохранят понимание того, что знать и контролировать всё они не в состоянии. Полностью демократические систе*мы будут обладать известной скромностью в вопросе позна*ния мира. Они не смогут польстить себе утверждениями о своей способности непосредственного знания мира в целом, ибо во всех сферах жизни они будут вовлечены в рискован*ную и зачастую неоднозначную деятельность самосозидания.[4]

Важнейшим демократическим институтом является правовое государство, в котором действия властей ограничены правовыми, политическими и нравственными рамками. Правовое государство в своей деятельности ориентируется на интересы человека и общества, создает равные условия для каждого гражданина независимо от его положения в обществе. В рамках правового государства особое место принадлежит конституционализму, который является стабилизирующим фактором, обеспечивает предсказуемость осуществляемой политики. Исходным началом конституционности является признание приоритетности принципа права, а не фактора силы. Закон становится основным инструментом, регулирующим различные стороны общественной жизни, определяющим границу власти. Верховенство закона является необходимым условием для нормальной жизнедеятельности каждого человека и всего общества. Режим законности, торжество права в неразрывном единстве с приоритетом человека – самое главное в понимании природы правового государства.

Правовое государство опирается на принцип разделения властей, который в современной интерпретации имеет три акцента: социальный, политический и юридический. С точки зрения социальной, разделение властей обусловливается разделением общественно необходимого труда по осуществлению властных функций, его специализации и профессионализации. Политический смысл разделения властей заключается в демонополизации власти, рассредоточении ее по различным участкам и рациональной организации. Юридический аспект разделения властей реализуется через конституционное закрепление важнейших положений самой идеи, конституционное разграничение ветвей власти.

Демократия, так же как и правовое государство, не представляется возможной без свободы человека, реализации которой служат политические институты при условии, если они не просто законны, но и легитимны. Свобода процветает только в том случае, если обществу удается создать институты, обеспечивающие ее стабильность и продолжительное существование. По мнению Ральфа Дарендорфа, «институты – это рамки, в которых мы осуществляем свой выбор, например, экономическое процветание. Институты гарантируют нам соблюдение наших прав, следовательно – социальную справедливость. Если мы хотим, чтобы как можно большее число людей имело лучшие шансы в жизни, мы должны добиваться этого через институты, не переставая оттачивать и совершенствовать эти структуры».[5]

Следует подчеркнуть, что недопустимо слепое копирование иностранного опыта организации и функционирования политических институтов. Эффективность их деятельности в условиях устоявшихся демократических норм и правил не является гарантией успешного функционирования в странах, находящихся в процессе демократизации. Немаловажное значение имеют национальные особенности, практический опыт и культура каждого народа, сложившиеся обычаи и исторические традиции политической жизни общества и государственного управления. Главным критерием эффективности деятельности политических институтов является качество жизни конкретного человека – конечной цели всей государственной власти.

Правовое государство, направляя свою деятельность на реализацию интересов каждого человека, его прав и свобод, неизбежно становится социальным. Социальное государство - это государство, стремящееся к обеспечению каждому гражданину достойных условий существования, социальной защищенности, соучастия в управлении производством, а в идеале примерно одинаковых жизненных шансов, возможностей для самореализации личности в обществе. Деятельность такого государства направлена на всеобщее благо, утверждение в обществе социальной справедливости. Оно сглаживает имущественное и иное социальное неравенство, помогает слабым и обездоленным, заботится о предоставлении каждому работы или иного источника существования, о сохранении мира в обществе, формировании благоприятной для человека жизненной среды.

Социальное государство осуществляет свои цели и принципы в форме правовой государственности, однако идет значительно дальше по пути гуманизации общества - стремится расширить права личности и наполнить правовые нормы более справедливым содержанием. Между правовым и социальным принципами государственного устройства есть как единство, так и противоречия. Их единство состоит в том, что оба они призваны обеспечивать благо индивида: первый — физическую безопасность граждан по отношению к власти и друг к другу индивидуальную свободу и основополагающие, главным образом гражданские и политические права личности с помощью установления четких границ государственного вмешательства и гарантий против деспотии, второй - социальную безопасность материальные условия свободы и достойного существования каждого человека. Противоречия же между ними проявляются в том, что правовое государство по своему замыслу не должно вмешиваться в вопросы распределения общественного богатства, обеспечения материального и культурного благосостояния граждан, социальное же государство непосредственно занимается этим, хотя и стремится не подрывать такие основы рыночного хозяйства, как частная собственность, конкуренция, предприимчивость, индивидуальная ответственность и т.п., не порождать массовое социальное иждивенчество. В отличие от социализма советского типа, который пытался установить благополучие всех с помощью уравнительного распределения благ, социальное государство ориентируется на обеспечение каждому достойных условий жизни в первую очередь в результате повышения эффективности производства, индивидуальной ответственности и активности. В наши дни демократические государства стремятся найти меру оптимального сочетания правового и социального принципов.

В современных демократических процессах важное значение приобретает роль общественного мнения в развитии политических институтов, которое осуществляется через каналы их взаимодействия и взаимовлияния. Отечественные ученые В.В.Лапкин и В.И.Пантин[6] обращают внимание на «прозрачность» этих каналов, т.е. на способность адекватно передавать запросы общественного мнения к политическим институтам, не искажая их и не подменяя узкогрупповыми запросами. Здесь речь идет о том, насколько объективно передают настроения и ожидания большинства людей средства массовой информации, насколько свободными являются выборы, следует ли за политическими акциями быстрая реакция властей и т.д. Исследователи отмечают тесную связь этой проблемы с другой, с проблемой легитимности самих политических институтов. Легитимность представляет собой форму поддержки, оправдания правомерности применения власти и осуществления конкретной формы правления либо государством в целом, либо его отдельными структурами и институтами. Легитимность того или иного политического института во многом определяется пониманием значительной частью населения необходимости этого института и информированностью о его деятельности, что невозможно без наличия каналов взаимодействия между этим институтом и широкими слоями населения.

Проблема динамического взаимодействия общественного мнения и политических институтов актуализируется в периоды трансформации и изменения системы политических институтов, так как именно в такие периоды особенно остро стоит вопрос о признании большинством населения легитимности как новых, так и прежних, изменяющихся политических институтов, что повышает роль общественного мнения относительно необходимости и целесообразности этих институтов. Существует две тенденции в данной проблеме: во-первых, новые политические институты не сразу завоевывают поддержку и признание общественного мнения; во-вторых, без широкомасштабных разъяснительных кампаний в средствах массовой информации, без поддержки со стороны влиятельных политических сил новые политические институты не способны пробить себе дорогу.

Для поставторитарных стран в процессе демократизации актуальной является проблема эффективности политических институтов. При этом возникает, по мнению В.И.Пантина, замкнутый круг: «новые демократические политические институты не могут стать достаточно эффективными, поскольку не пользуются необходимой поддержкой со стороны массовых и элитных групп общества, а получить поддержку и легитимность эти институты не могут, поскольку в глазах большинства населения не являются эффективными, способными помочь в решении возникающих перед обществом проблем».[7] Поэтому главным вопросом в переходный период известный отечественный политолог считает демократичность в сочетании с эффективностью. Данный тезис особенно важен для России и некоторых других посткоммунистических и поставторитарных стран, где распространено мнение о принципиальной неэффективности демократических институтов, не соответствующим национальным традициям государства. Анализ эффективного становления демократических режимов позволяет утверждать, что демократические политические институты становятся действительно эффективными лишь в результате длительного процесса развития и адаптации к условиям и традициям данного общества, о чем свидетельствует опыт демократического строительства в западных странах. Так о высокой степени демократичности в западных государствах следует говорить лишь со второй половины ХХ века. Следовательно, современные сложности в становлении демократических политических институтов, как в России, так и в ряде других стран, объясняется не проблемой совместимости демократии и ее институтов с национальными традициями и нормами, а тем, что они могут стать эффективными лишь постепенно адаптируясь к политическим реалиям. «Чтобы прийти к демократии, - утверждает американский политолог Данкварт Растоу, - требуется не копирование конституционных законов или парламентской практики некоей уже существующей демократии, а способность честно взглянуть на свои специфические конфликты и умение изобрести или позаимствовать эффективные механизмы их разрешения».[8]

Утверждение и развитие новых политических институтов проходит три основные фазы. Первая фаза – формирование и становление данного института, вторая фаза – его легитимизация, укоренение в обществе и общественном сознании, адаптация к традициям и нормам и третья – рост его эффективности. Вторая фаза, как правило, является наиболее продолжительной и может сопровождаться откатами к авторитаризму, за которыми следуют новые попытки утверждения демократических институтов в обновленном виде. Как показывает опыт демократического строительства, ключевой проблемой, от решения которой зависит эффективность политических институтов, является придание этим институтам социальной направленности в интересах широких слоев населения. В тех странах, где удавалось сочетать демократических институты с сильной социальной политикой, эти институты обретали необходимую легитимность и устойчивость.

7.3. Парламент

Важнейшим демократическим институтом, без которого немыслима демократия, является парламент. Суверенитет народа воплощается в государственном суверенитете именно через представительный орган власти, выражающий коллективную волю избирателей. Характерными особенностями парламента являются выборность и коллегиальность при принятии решений. Предполагается, что депутаты, избранные в состав законодательного органа власти, являются представителями народа и руководствуются, в первую очередь, общественными и государственными интересами.

Среди основных функций парламента следует выделить следующие:

- законодательная, суть которой заключается в том, что только парламент принимает законы, являющиеся всеобщими и верховенствующими над всеми другими правовыми актами;

- контроль за правительством, который может выражаться в различных формах – утверждение членов правительства, заслушивание отчетов о работе правительства, принятие вотума недоверия правительству и.т.д.

Полномочия и функции парламента различаются в зависимости от национальных особенностей государства, формы правления и территориального устройства. В парламентских республиках правительство формирует победившая на выборах в парламент политическая партия или коалиция партий и по существу (формально это делает глава государства) утверждает председателя правительства. В президентских республиках президент формирует правительство и возглавляет его. В данном случае в конституции закреплена система сдержек и противовесов, препятствующих узурпации власти какой-либо властью. В смешанных республиках президент формирует правительство с учетом расклада политических сил по результатам выборов в парламент.

Парламенты бывают однопалатные и двухпалатные. В федеративных государствах верхняя палата реализует интересы субъектов федерации, в унитарных государствах вторая палата рассматривается, как дань традициям и выражает интересы административно-территориальных образований. Основной смысл парламентской деятельности заключается в максимальном представительстве не только интересов отдельных граждан, но и интересов общества как единого целого (интересов субъектов федерации, территорий, социальных групп).

Принцип формирования верхней палаты парламента так же различен: она может избираться или формироваться иным способом. В большинстве стран, где существует двухпалатный парламент, значимость нижней палаты более весомая, чем верхней. В частности, прослеживается следующая тенденция: сильные, обладающие реальной властью палаты избираются всеобщим прямым голосованием, поэтому чем «ближе» палата к населению, тем шире и полнее ее компетенция, и наоборот, чем «дальше» палата от избирателей, тем менее значима она в практических делах.

Двухпалатный парламент выполняет еще одну важную задачу: он демонополизирует законодательную власть, сводит к минимуму опасность возникновения парламентского диктата. Если не ограничивать власть парламента, он может стать деструктивной силой, так как принятие решений на основе мнения большинства – это не гарантия конструктивности и демократичности принимаемого решения. Английский философ Герберт Спенсер предостерегал от «грехов законодателей»: «…тот законодатель, который не знает или плохо знает ту массу фактов, которые он обязан рассмотреть раньше, чем мнение его о предложенном законе могло получить какую-либо ценность, и которое, тем не менее, способствует принятию этого закона, не заслуживает прощения, если этот закон увеличит нищету и смертность, точно так же, как и аптекарский ученик должен быть наказан, если лекарство, прописанное им по невежеству, делается причиной смерти больного».[9]

В Российской Федерации законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание. Так в статье 94 Конституции России говорится: «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представитель*ным и законодательным органом Российской Федерации». Дан*ное определение характеризует сущность, юридическую природу и функции этого органа государственной власти.

Из определения Федерального Собрания как парламента сле*дует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли российского народа, который явля*ется носителем суверенитета и единственным источником власти в стране. Исходя из принципа разделения властей, российский парламент представляет законодательную ветвь государственной власти в России.

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Феде*рации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта России: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В Государственную Думу входят 450 депутатов, избирае*мых на основе пропорциональной избирательной системы. Каждая из палат обладает своими полномочиями, которые в основном соот*ветствуют прерогативам зарубежных парламентов.

В частности, к ведению Совета Федерации относится:

- ут*верждение изменения границ между субъектами Российской Фе*дерации;

- утверждение Указа Президента Российской Федера*ции о введении военного и чрезвычайного положения;

- реше*ние вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации;

- назначение выборов Президента Рос*сийской Федерации;

- отрешение Президента от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда Рос*сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

- назначе*ние и освобождение от должности Генерального прокурора Рос*сийской Федерации.

Среди полномочий Государственной Думы, закрепленных в Конституции Российской Федерации, можно выделить:

- дачу согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

- решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

- на*значение на должность и освобождение от должности Председа*теля Центрального банка Российской Федерации;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения против Президента Россий*ской Федерации для отрешения его от должности.

Очень важной с политической точки зрения является дача со*гласия Президенту Российской Федерации на назначение Пред*седателя Правительства Российской Федерации, связанная с не*которыми условиями. В частности, решение Государственной Думой должно быть принято не позднее недельного срока со дня внесения Президентом предложения о кандидатуре Председате*ля Правительства. Помимо этого устанавливается, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председа*теля Правительства Российской Федерации, Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Государственная Дума может быть распущена Президентом также в случае повторного в течение трех месяцев выражения недоверия Правительству и в случае отрицательного ответа на вопрос о доверии Правительству.

Очевидно, что некоторые функции и полномочия, связанные с взаимоотношением Федерального Собрания с Президентом и Правительством, требуют уточнения. Так роспуск парламента может быть спро*воцирован рядом обстоятельств: может быть выдвину*та заведомо не подходящая кандидатура на пост Председателя Правительства Российской Федерации, а в Конституции не оговорено, что каждый раз Президентом должна предлагаться новая кандидатура Председателя Правительства. В связи с такими неопределенностями парламент превращается в зависимый орган, над которым нависает угроза его досрочно*го роспуска. Это влияет на поведение и правосознание де*путатов, подталкивает их к популистской деятельности. В ситуации политической нестабильности данная парламентская модель даже при усиленных полномочиях Президента может сопровождаться частыми государственными кризисами, что позволяет говорить об усилении тенденций авторитаризма в государственном управлении.

7.4. Исполнительная власть

Институт исполнительной власти в контексте конституционного принципа разделения властей характеризуется наибольшим объемом предметов ведения. Это самая действенная и эффективная структура власти, ее характерной особенностью является наличие силовых элементов – армии, полиции, служб безопасности и т.д., деятельность которых определяется законом. Исполнительная власть осуществляется правительством, являющимся коллегиальным органом, возглавляемым президентом, премьером, председателем, канцлером в зависимости от формы правления. Реальная роль правительства определяется взаимоотношением с другими ветвями власти, с главой государства, с политическими партиями, представленными в парламенте.

Люди, занятые в структуре правительства, обладая определенным набором полномочий, действуют не как частные лица, а как официальные представители власти, чиновники, уполномоченные от имени государства. Эти полномочия закреплены за должностью, а не за конкретным человеком. В демократическом государстве эти права уравновешиваются соответствующим кругом обязанностей, следовательно, ответственностью за эффективной реализацией возможностей, заложенных в полномочиях высших должностных лиц – президента, премьера, министров и т.д.

В качестве основных функций правительства следует выделить исполнение законов, принятых парламентом, и реализация распорядительной функции в виде управления с использованием таких средств, как издание подзаконных актов и налаживание организаторской работы. Исполнительная власть может быть монократической, когда она сосредоточена в одном лице, являющимся как главой государства, так и главой правительства, и дуалистической, когда независимо от главы государства (монарха, президента), который не несет ответственности перед законодательным органом власти, действует правительство, возглавляемое премьер-министром и подотчетное парламенту.

Для демократического развития общества принципиально важным является налаживание контроля за деятельностью правительства, как государственного института, способного в большей степени узурпировать власть. Для этого существуют различные механизмы в зависимости от формы правления и национальных особенностей страны: принятие бюджета парламентом и контроль за расходованием финансов представительным органом власти, объявление вотума недоверия парламентом, общественный контроль за деятельностью силовых структур и другие.

Однако, для проведения эффективной государственной политики, необходима согласованная деятельность парламента и правительства. С этой целью законодательная власть корректирует и поддерживает все усилия исполнительной власти по реализации стоящих перед обществом задач, посредством принимаемых законов обеспечивает легитимацию внутренней и внешней политики, проводимую правительством.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правитель*ства, заместителей Председателя Правительства Российской Фе*дерации, федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств.