*2112. Депутаты поддержали отмену прямых выборов мэров

[Велимир Разуваев]

http://www.ng.ru/politics/2015-12-01/100_sud011215.html
01.12.2015 17:45:00

Конституционный суд не поддержал критику муниципальной реформы

Заместитель заведующего отдела политики "Независимой газеты"

Сегодня Конституционный суд (КС) встал на защиту муниципальной реформы, позволившей отменять в городах прямые выборы мэров. Пожаловавшиеся на законы коммунисты рассчитывали получить возможность повысить свое представительство в крупных городах. Однако КС занял другую позицию – в маленьких поселениях прямые выборы надо бы вернуть, а вот в больших их отмена объясняется интересами государства.

Поправки к законодательству о местном самоуправлении вступили в силу год назад. Они привели к определенному терминологическому парадоксу, позволив региональным руководителям определять модель реализации народом принадлежащей ему власти. В сущности, народ никто так ни разу и не спросил. Ситуация усугубляется еще и тем, что местные власти очень быстро показали свое отношение к вопросу – в подавляющем большинстве крупных городов страны прямые выборы были достаточно быстро отменены в пользу новых моделей, которые регионалы брали из специального федерального перечня. Они применяли их либо ко всем муниципальным образованиям сразу, либо к отдельным группам, либо же устанавливая особые правила для какого-то конкретного, нередко попросту неудобного для них муниципалитета.

В феврале 2015 поступили новые поправки, расширившие этот самый федеральный перечень – теперь главу муниципалитета позволили выбирать местным депутатам из числа кандидатов от конкурсной комиссии. Тогда же схему с делегированием кандидата в мэры применили к Иркутску при бывшем губернаторе области единороссе Сергее Ерощенко. И все бы ничего, но главой региона после минувших выборов стал коммунист Сергей Левченко, который в ходе своей кампании обещал вернуть областному центру прямые выборы.

После этого группа из 90 депутатов из КПРФ и «Справедливой России», представляемая в КС единороссом Антоном Романовым, направила в суд запрос – дескать, практика с отменой прямых выборов порочна, так как порождает недоверие к власти. Вот и недовольный народ проголосовал за коммуниста Левченко. Наиболее конкретизированная часть претензии в следующем – модель делегирования предполагает ситуации, когда в муниципалитет пройдет человек, не получивший мандата непосредственно от жителей. Однако общий критический посыл был в следующем: сама система дает местным властям слишком широкие полномочия, которые не согласуются с населением.

Впрочем, судьи так не посчитали. Хотя постановление начинается со слов, что суд указал «на недопустимость произвольных решений со стороны субъектов Российской Федерации при реализации муниципальной реформы», в самом тексте никакого жесткого осуждения не содержится. Так, говорится в документе, реформа «сама по себе не нарушает конституционное разделение полномочий». Что же до частностей – то судьи рекомендовали регионалам четче аргументировать переход на новую модель. В пример они привели работу городских округов и муниципальных районов: там, мол, самостоятельность «должна уравновешиваться интересами государства», то есть переход оправдан целями, «вытекающими из Конституции и федеральных законов». А вот в сельских и городских поселениях «самостоятельность должна быть наиболее полной, обеспеченной возможностью использования прямых всеобщих выборов».

Так что по общему вопросу КС коммунистов не поддержал. Зато сделал это в плане ответа на конкретное критическое замечание, определив, что «руководители поселений, назначенные по конкурсу, не обладают народным мандатом, и потому не могут являться районными депутатами». Потому следует ожидать и поправок в законодательство, и приведения региональных норм в соответствие с постановлением КС. Между тем органы местного самоуправления будут работать до конца срока – никаких отставок, таким образом, не последует.

Немаловажным остается и иркутский вопрос. Вряд ли кто-то рассчитывал, что для коммунистов откроют возможность исполнить обещание Левченко. Тому предстоит потрудиться и, возможно, пойти на какие-то компромиссы, ведь большинство в региональном заксобрании, которое должно принимать решение об изменении модели местного самоуправления, принадлежит единороссам. В КПРФ, надо полагать, должны быть не особо довольны решением КС: по данным «НГ», они не особо рассчитывали на решение иркутского вопроса, изначально считали, что их устроит какой-то компромисс, позволивший бы создать местным властям сложности при выборе модели местного самоуправления.

Однако принципиальным был другой момент – сокращение выборности в городах. Если у сельского избирателя достаточно широкое представительство вплоть до депутатов Госдумы – за счет приращения сельских территорий к городским, то у городских жителей все намного сложнее. Важность этого вопроса в следующем: оппозиционный избиратель сегодня живет в городах, как правило – в крупных, на которые рассчитывает и КПРФ. Однако КС, сославшись на государственные интересы, де-факто прикрыл даже возможность выборной лазейки.

["Коммерсантъ"]

http://www.kommersant.ru/doc/2876899
Судья Конституционного суда выступил с особым мнением
14.12.2015

Судья Конституционного суда (КС) Александр Кокотов заявил, что одобренная КС 1 декабря отмена выборов мэров противоречит Конституции. Он предупредил, что реформа создает "риски для единства и целостности страны" и угрозу протестов, которые спровоцируют внутри России "внешние манипуляторы". Правозащитники считают его особое мнение противоречивым, основанным "на текущей политической повестке".

Оспоренные положения закона "Об общих принципах организации МСУ" не соответствуют Конституции, считает судья Александр Кокотов, не согласившийся с вынесенным 1 декабря постановлением КС. В нем КС признал право региональных властей отменять выборы мэров (см. "Ъ" от 2 декабря). В особом мнении судьи Кокотова говорится, что губернаторы получают "действенное средство влияния на подбор глав" муниципальных образований (МО), а МСУ "превращается в формальность".

"Исключительно формально" будет исполняться и требование КС, чтобы субъекты РФ установили критерии для введения единственного варианта избрания главы МО, уверен судья: они по подсказке КС будут ссылаться на критерий "осуществления значительного объема имеющих государственное значение публичных функций", под который подпадают все столицы регионов. Тот же расплывчатый критерий позволит легко отменить выборы глав МО во всех, а не в некоторых (как говорится в решении КС) городских поселениях. Судья с таким подходом не согласен, выступая за "предельно узкий набор четко очерченных в федеральном законодательстве случаев" — например "несовпадение интересов разных групп населения на этнической, религиозной или экономической почве", не позволяющее бесконфликтно проводить выборы. Он не верит, что усиление присутствия властей субъектов в МО "кардинально улучшит там ситуацию с управляемостью, социально-экономическими показателями, снизит уровень коррупции и воровства". Лучше уж прямо заменить МСУ на местное государственное управление, говорится в особом мнении. Судья напомнил, что такую возможность КС разрешил в 1997 году при условии, что главы местных государственных администраций будут избираться населением, а не назначаться губернаторами.

Не следовало КС забывать и о влиянии спорной реформы "на фундаментальную модель публичной власти в стране", уверен господин Кокотов. МСУ в его версии — это "третий уровень федерализма": федеральный центр должен опираться на субъекты РФ и на МО, используя последние для "воздействия на субъекты с целью удержания их в русле единой госполитики и конституционного пространства". Вместо этого происходит "заведение муниципальных образований под регионы" и "сворачивание в привычную для страны вертикаль власти": муниципальная реформа, включая наделение субъектов РФ правом изымать у МО полномочия и расширение оснований для отрешения мэров от должности, "меняет силовой баланс в отношениях между региональными и местными элитами, субъектами РФ и МО".

Сегодня в стране отрабатывается модель управления, при которой "региональные элиты контролируются федеральным центром на фоне внешнего консолидирующего фактора (те же события на Украине)", рассуждает судья Кокотов. "Угрозы единству и целостности нашей страны выдавлены из актуальной политической повестки, но способны в нее вновь вернуться", предостерег он, назвав гарантией против распада "подлинно самостоятельное МСУ". Напомнил судья Кокотов и о том, что реформа может привести к протестам. По его словам, гражданам "незаметно, но настойчиво" объяснят, что недостатки на местах — это результат отмены прямых выборов мэров: при "устойчивом недовольстве жителей обязательно найдутся те, кто его канализирует, объясняя все урезанием прав МСУ", "очевидно, что в эту точку будут бить серьезно, в том числе внешние манипуляторы через свою внутрироссийскую креатуру". "В особом мнении судья Кокотов выражает робкое несогласие с постановлением КС, его мнение неоднозначно и противоречиво и основано на оценке текущей политической повестки",— сказал "Ъ" активист правозащитной организации "Сутяжник" Антон Кудряков, один из заявителей по делу в уставном суде Свердловской области об отмене выборов мэра в Березовском городском округе.

Анна Пушкарская, Санкт-Петербург

[Ведомости]

http://www.vedomosti.ru/politics/art...itaet-sudya-ks
Статья опубликована в № 3984 от 18.12.2015 под заголовком: Губернаторы сами не справятся

Судья Конституционного суда выступил с особым мнением по делу о муниципальной власти

17.12.2015
Ведомости

Анастасия Корня, Елена Мухаметшина

Отдавать местное самоуправление на откуп губернаторам недопустимо и опасно, считает судья Конституционного суда Николай Бондарь
Е. Разумный / Ведомости

Судья Конституционного суда (КС) Николай Бондарь в своем особом мнении разъяснил, как понимать недавнее постановление КС по делу о местном самоуправлении (МСУ). Суд подтвердил право регионов определять структуру органов МСУ на уровне городских округов и муниципальных районов, оставив право на самоопределение за сельскими поселениями.

Бондарь, который был судьей-докладчиком по этому делу, в целом согласен с коллегами, но считает, что право региона отменять прямое голосование в муниципалитетах должно носить исключительный характер и обязательно быть мотивированным. «Устанавливая единственно возможную модель формирования органов МСУ <...> необходимо исходить из того, что эта мера является оправданной в конкретных исторических условиях», – настаивает судья, а решение регионального законодателя в каждом случае должно рассматриваться как временная мера. Нужны дополнительные критерии, которые позволят обосновать ограничения, – губернаторы должны учитывать роль муниципалитетов в жизни регионов, степень концентрации населения и материально-финансовых ресурсов, наличие объектов государственного значения, считает Бондарь. Эти критерии, как и учет мнения жителей, нужно закрепить на федеральном уровне: отдавать такие вопросы на откуп регионам «недопустимо и опасно, в том числе с точки зрения возможности их «отрыва» от федеральной власти», предупреждает судья.

Ущемление прав

Обычно судьи выступают с особым мнением, если оно отлично от мнения большинства, напоминает Сергей Комаров из РАНХиГС, но в данном случае автором могло двигать желание усилить правовую позицию, изложенную в постановлении. Это не столько особое мнение, сколько толкование, согласен директор Ассоциации сельских муниципальных образований и городских поселений Юрий Гурман: «Мы все время пытаемся вернуться к советской модели – районному делению, которое не имеет отношения к интересам горожан, а нужно для легкости управления сверху. Бондарь подтвердил, что органы МСУ являются правоприменителями в поселениях».

Судья Бондарь понимает пагубность постановления КС, считает один из заявителей, депутат Госдумы от «Единой России» Антон Романов. Суд фактически вывел городские округа из МСУ, именно «этот слабый аргумент пытается исправить судья и это попытка сохранить лицо КС», полагает депутат: «Фактически судья перевел эту проблему в политическую плоскость – способ формирования МСУ и место главы в структуре определяется соотношением политических сил. Сегодня политические силы такие, что они лишают население права на самостоятельный способ формирования органов муниципальной власти».

Самая важная тема, которую поднял судья, – это роль региональных властей и фактически узурпация ими права принятия решения, считает политолог Ростислав Туровский. По его мнению, КС был не готов к принятию внятного решения, поскольку в суд обратились не только оппозиционеры, но и член фракции «Единая Россия»: «Но, видимо, прошли согласования с президентской администрацией, и в итоге вышли на соломоново решение, подразумевающее возможности новых обращений и корректировок законодательства».

[Davydov_index]

В Госдуме продолжают прорабатывать вопрос упразднения местного самоуправления (МСУ) в регионах. Теперь предложено укрупнять районы не только в городские, но и в сельские округа.

МСУ

С такой инициативой выступил депутат фракции "Единая Россия" от Воронежской области, член думского комитета по местному самоуправлению Андрей Марков. Разработанный им законопроект упрощает процедуру "укрупнения" районов в субъектах федерации, дополняя законодательство понятием "сельский округ" — в такие округа, по мнению депутата, можно укрупнять сельские муниципальные районы. Марков поясняет свою позицию так: "Было бы странно создавать городской округ там, где даже райцентр — село. В сельский округ можно будет объединять малонаселённые районы, где сельские поселения не то что свои функции не могут выполнять, даже содержания собственного административного аппарата не могут обеспечить. Эта инициатива находила поддержку у моих коллег из других регионов."

Процедура формирования сельских округов, предложенная Марковым, практически ничем не отличается от уже рассматривавшегося порядка создания городских округов. Как в том, так и в другом случае главный результат — ликвидация местного самоуправления (администраций и советов депутатов) в поселениях и полное лишение поселений самостоятельности в решении каких-либо вопросов. Парламентарий заявляет, что его поправки о создании сельских округов — это "попытка оживить существующую систему".

( Collapse )
Напомним, ранее представляемый Марковым комитет Госдумы одобрил пакет поправок, который внёс другой единоросс — Михаил Терентьев. Поправками Терентьева в реформу МСУ вводится процедура укрупнения районов в городские округа по схеме, которую уже применяет администрация Московской области во главе с губернатором Андреем Воробьёвым. Часть районов Подмосковья уже преобразована в городские округа, ещё несколько готовят к укрупнению. Как заявил губернатор, его конечная цель — укрупнить до городских округов все районы области.

К законопроекту Терентьева, как и к продвигаемой Воробьёвым схеме "укрупнения" районов Подмосковья, у экспертов, общественников и депутатов различного уровня отношение крайне неоднозначное. Причём преобладают скорее аргументы против таких мер. Одно из главных возражений заключается в том, что таким образом ликвидируется базовый, местный уровень системы МСУ. К тому же снижается эффективность управления территориями — это уже видно на примере "укрупнённых" районов Московской области. Кроме того, преобразование районов в городские (а если поправки Маркова примут — и в сельские) округа фактически выгодно только одной стороне — руководителям регионов: после него резко сокращается число "местных" руководителей и депутатов, соответственно повышается их "управляемость". Действительно, чем меньше мест в руководстве какой-то территории, тем легче для губернатора это руководство контролировать, проводя в него "нужных" людей.

Как пояснил глава комитета Госдумы по МСУ Алексей Диденко (ЛДПР), законопроект Маркова пока не поступал в комитет, он сейчас находится на рассмотрении в правовом управлении нижней палаты парламента. Диденко уточнил, что не знаком с содержанием документа, но в общих чертах его суть совпадает с одним из предлагавшихся экспертным сообществом вариантов. Глава экспертного совета фракции ЕР Андрей Исаев также говорит, что в совет проект пока не поступал: "Не видел законопроект. Посмотрим текст, рассмотрим на экспертном совете и будем решать."

Эксперт КГИ Андрей Максимов подчёркивает, что, хотя формально поправки Маркова ничего не меняют, они действительно упростят укрупнение районов для региональных администраций: "Городской округ и по поправкам Терентьева можно будет сформировать и вокруг сельских поселений. Но предложение имеет символическое значение: логически сформировать городской округ вокруг сёл сложно, с введением сельских округов эта проблема для региональных властей снимается."

Политолог, директор центра гуманитарных исследований АНО ГЦИК "Текущий момент" Сергей Комарицын в комментарии для "Давыдов.Индекс" подчёркивает, что не считает нужным применять норму об укрупнении районов во всех регионах. По его мнению, решение о таком укрупнении должны принимать сами муниципалитеты: "Ликвидация административного статуса посёлков вовсе не есть благо само по себе. К проблеме, безусловно, надо подходить избирательно — где-то это принесёт пользу, на Севере, например, в малонаселённых территориях, а где-то — вред. В любом случае права местного самоуправления необходимо расширять, у нас же, они, наоборот, сужаются. А проблему создания сельских округов, объединения территорий надо отдать на усмотрение самих муниципалитетов."

Политический аналитик Дмитрий Буреев (Хакасия) также обращает внимание на то, что в предложенной Марковым схеме будут заинтересованы далеко не все регионы: "Новая инициатива депутата Маркова ближе к центральной части страны, где плотность населения и количество поселений огромное, значимость их высока. В Сибири, пожалуй, только Алтайский край с его сотнями поселений и Красноярский край с его огромными расстояниями могут быть заинтересованы в таком начинании. <...> В этой связи были бы уместны поправки в закон, которые позволяли бы региональным властям отзывать глав сельских поселений в случае, если есть жалобы на их работу со стороны населения или правоохранительных органов Идеальным же вариантом мне видится ситуация, когда сельские поселения становятся территориальными управлениями муниципальных районов с назначением глав поселений с уровня районной власти — главой района с согласия районного представительного органа власти и с правом увольнять такого главу поселения. Это позволит удерживать управленческий порядок на самом нижнем уровне муниципальной власти, которая сегодня может похвастать мандатом доверия избирателей и ничем более."

Политолог Дмитрий Михайличенко (Уфа) рассматривает реформу МСУ в привязке к остальным происходящим в России процессам — по его мнению, с этой точки зрения реформа вполне логична: "На мой взгляд, местное самоуправление — это основа гражданских свобод, однако в современной России оно не развивается должным образом. По сути муниципальная власть всё более и более встраивается в региональные вертикали власти. То, что сейчас происходит в нашей стране, вписывается в логику централизации. Действительно, централизуются деньги, медиаресурсы, власть и далее по списку. В этом контексте стремление оптимизировать (или, другими словами, сократить, убрать "лишнее") муниципальные советы в сельских районах выглядит логично. Предполагается, что a priori муниципалитеты не пользуются своими полномочиями (отчасти провозглашёнными, отчасти реальными) — и зачем тогда их плодить? С этой точки зрения их действительно целесообразно оптимизировать и укрупнить. Тем более что это позволит сэкономить бюджетные деньги."

Предложение Маркова комментирует политолог, политконсультант, кандидат политических наук, президент "Центра общественно-политических проектов" Константин Листратов: "Инициатива депутата Андрея Маркова о создании "сельских округов" ложится в общую логику реформы МСУ. <...> В то же время понятно, что процесс укрупнения сельских территорий влечёт за собой ликвидацию первичных органов МСУ и создание укрупнённых на базе органов управления административных центров сельских округов. <...> Каким образом повлияет эта инициатива в случае её реализации на качество управления сельскими территориями — большой вопрос."

Ну, как-то так.

Полную версию материала с развёрнутыми комментариями экспертов можно прочитать тут.
Повестка, тренды, мнения, эксклюзив. Неформально на Telegram-канале «Давыдов.Индекс».

Ссылки в тему:
В муниципальную реформу вписывают сельские округа
Госдума ликвидирует самоуправление
Дума узаконит ликвидацию поселений регионами
Госдума в ускоренном режиме рассмотрит поправки о ликвидации поселений
Местное самоупразднение
Подмосковье укрупняется
Укрупнение Подмосковья: депутаты против
Подмосковье: укрупнение отменят?
Укрупнение Подмосковья: что будет дальше