6826. Болезни демократии

[Петр Филиппов]

http://3.3.ej.ru/?a=note&id=31426
14 АВГУСТА 2017

ТАСС

Многие верят, что демократия способна изменить мир к лучшему. Даже не очень понимая, что это такое. Поясним: демократия — лишь форма организации политического процесса, который сам зависит отментальности народа, его обычаев, принятых правил поведения, отношения граждан к казнокрадству, к мошенничеству, к указаниям начальства и к нормам законодательства, независимости или сервильности суда, к честности выборов, к личной свободе и свободе слова, собраний, организаций, реальности гарантии собственности и многому другому. Но раз демократия — только форма проводимой политики, то вполне естественно, что во многих случаях она не приводит к решению стоящих перед страной проблем.

Демократия в переводе — народовластие. Как выхолащивают демократию, как делают ее фиктивной, иллюзорной, мы хорошо знаем на собственном опыте. Регистрация политических партий в России возможна только с одобрения Администрации президента, либо в исключительном случае — по решению ЕСПЧ, как это было с Республиканской партией. Подлоги протоколов при подсчете голосов на выборах обычное дело. Представители оппозиции практически лишены возможности донести свои взгляды до избирателей на телевидении. За редчайшим исключением им заблокирована возможность выступать со своими взглядами в СМИ. И это правило для всех постсоветских стран, кроме республик Балтии.

Демократия выглядит альтернативой авторитарному правлению. Но выборность органов власти недостаточна, чтобы суд стал независимым, соблюдались права собственности и гражданские свободы. Правительства, сформированные по итогам выборов, могут оказаться неэффективными, коррумпированными, недальновидными, неспособными проводить политику во имя общего блага. Многие корыстные и агрессивные диктаторы пришли к власти в ходе честных выборов. Гитлер, например. Именно из-за демократизации в Веймарской республике восторжествовал расистский авторитарный национализм. И нынешние авторитарные лидеры России, Туркмении, Узбекистана, Азербайджана, Армении, многих стран Азии и Африки избраны большинством голосов жителей страны.

Менталитет народа — первопричина всего этого. Победа авторитарных фюреров на выборах обычно обеспечивается верноподданической ментальностью населения или раздуванием националистического психоза. Развязав небольшую войнушку, можно легко получить большинство голосов и фактически стать монархом. Конечно, многое зависит от реального разделения властей, но не случайно Де Голь назвал французскую президентскую республику «демократической монархией». У нас она не президентская, а сверхпрезидентская, где власть принадлежит одному человеку. Вождь-фюрер может изолировать страну от мира, может развязать войну, может за счет пенсионеров и учителей оплачивать Росгвардию, надувать щеки и вбухивать миллиарды в вооружение. Настоящий Ким Чен Ир. И нашему народу это нравится.

Можно ли изменить менталитет, монархическую культуру народа? Можно.Хотя многие выдающиеся ученые считали, что культура народа предопределяет его историческую судьбу. Так, например, считалось, что Россия не может создать конкурентный «капитализм для всех», потому что у ее народа и элиты феодальная антирыночная культура. Действительно, культура цыган сильно отличается от культуры финнов, отличается и поведение. Но в Восточной и Западной Германии жил один народ, так же как один народ создавал Южную и Северную Корею. Но как отличаются результаты экономического развития! Опыт Чили, Китая, Сингапура и Южной Кореи показывает, что определенные изменения политической системы и проводимой властями политики могут резко изменить поведение людей, а через поколение — и культуру. Близкий нам пример — Грузия, бывшая некогда самой коррумпированной республикой СССР. А сегодня там взятки не берут ни гаишники, ни чиновники!

Демократия бывает прямая, при которой в принятии решения принимают участие все граждане, имеющие право голоса. Так было в Афинах, так происходит в сегодняшней Швейцарии или Калифорнии, где проводится множество референдумов на разные темы. Но помимо прямой есть демократия представительная, когда решения принимают представители народа, т.е. избранные депутаты, сенаторы и избранный прямым голосованием президент (если республика суперпрезидентская). Они избираются в ходе конкурентных выборов.

Перед людьми, болеющими за судьбу России, за то, чтобы мы не стали нищими жителями слаборазвитого государства, встает задача не допустить, чтобы люди отождествляли демократию с системой, на практике управляемой организованным меньшинством богачей или фанатиков, приносящих наше будущее в жертву своим интересам. Плохо работающая демократия бросает тень на саму идею народовластия. Такое разочарование Европа испытала между двумя мировыми войнами, что привело к власти кровавых демагогов Гитлера, Муссолини, Франко… Зачем повторять историю и насаждать в нашей стране нового Сталина?

Прямая демократия — это все равно что голосами больных избирать главного хирурга больницы и указывать, какую операцию и кому он должен делать. Сократ был отравлен по решению собрания граждан Афин. На референдумах в Калифорнии люди голосовали одновременно за сокращение налогов и увеличение социальных дотаций. Абсурд! Благодаря референдумам Калифорния из некогда лучшего штата превратилась в край, где плохо жить и где безобразные дороги. Прямая демократия — это плохо, это власть двоечников!

Выход — представительная демократия. Особенно если мы перейдем к парламентской республике и научимся объединяться в политические партии. Такая демократия — наиболее эффективный способ управления страной. Но это форма. А суть — республика. Это не только выборность представительных органов, реальное разделение властей, система сдержек и противовесов в органах власти, независимость суда, верховенство права и гарантии прав собственности.

Главная особенность республики в том, что решения в ней часто принимают специалисты, а не избиратели на референдуме и не их представители в парламенте. Кто определяет политику центрального банка? Банк. Депутаты могут только отправить председателя ЦБ в отставку, но не могут навязать ему программу борьбы с инфляцией. А кто выбирает стратегии Генерального штаба на случай военных конфликтов? Отнюдь не парламент. Ни одно государство не может проводить антитрестовскую политику путем референдумов. Борьбу с терроризмом могут осуществлять только правительства, которым общество предоставляет значительную свободу действий. Такое сочетание самостоятельности специалистов и контроля над результатами порой называют «конституционным либерализмом». Этот либерализм помещает в центр политической жизни общества верховенство закона. Он предполагает защиту свободы гражданина от насилия, от кого бы оно ни исходило — от государства, церкви или радикалов.

Это напоминает акционерное общество. Там тоже акционеры имеют право выбора правления, сохраняют за собой конечный контроль, но доверяют управление производством и финансами профессионалам-менеджерам. Сами же лишь оценивают их работу (часто с помощью аудиторских фирм). Так происходит и в республике. Задача депутатов как представителей народа не разрабатывать и реализовывать самостоятельно программы, а критически оценивать работу правительства и министерств по достигнутым результатам, критиковать и отправлять их в отставку в случае провала. Конечная оценка работы любого ведомства — за представителями народа.

Один из отцов американской конституции Джеймс Мэдисон еще в 1789 г. писал, что самая сложная проблема народовластия связана с частными интересами. Частные интересы — проявление свободы самовыражения. Простого способа запретить их нет. По его мнению, структура власти в США в те годы была такова, что страна была скорее республикой, чем демократией. Потому что выработка государственной политики велась не напрямую, под воздействием эмоций и узкогрупповых интересов, а через «делегирование власти» тем, чья «мудрость помогает наилучшим образом разглядеть истинные интересы страны». Республиканская демократия обеспечивает нужный баланс между контролем со стороны народа и принятием предложений специалистов.

Американская политическая система характеризуется, как это ни странно, именно недемократичностью, поскольку в ней предусмотрены ограничения прав большинства. Так, Биль о правах американской Конституции перечисляет то, что правительству делать нельзя, каковы бы ни были пожелания большинства населения. Неслучайно важнейшая из трех ветвей власти в США — Верховный суд, судьи которого выбираются на должность пожизненно. Закон превыше всего. А свобода рождается не из прямой демократии, а из ограниченной Конституцией представительной демократии.

Есть надежда, что по мере смены поколений и обострения экономического кризиса в российском народе усилится сопротивление корыстолюбивой власти и наступит ее крах. Тогда и встанет задача построения реальной демократии как наиболее эффективного способа управления страной. Загодя полезно задуматься не только над тем, нужна ли нам президентская республика, которая воспроизводит в стране первобытную программу «вождь и племя», или, все-таки, нам нужна парламентская республика, где ниже уровень коррупции, где нет «первого лица», способного единолично развязать войну, ввергнуть страну в самоизоляцию или попросту потворствовать казнокрадству «своих». Но если мы откажемся от надежд на доброго царя, нам надо знать, какие опасности подстерегают реальную демократию. Говорят: предупрежден — значит вооружен.

Такое предупреждение содержится в интересной книге Фарида Закария «Будущее свободы: нелиберальная демократия в США и за ее пределами» (Изд. «Ладомир», 2004 г. Настоятельно советую прочитать).

Есть либеральные автократии (Сингапур, Тайвань, Южная Корея), которые не являются демократиями. Но там закон есть закон, а суд не зависит от исполнительной власти, там соблюдаются неотъемлемые свободы граждан, успешно развивается бизнес и высокотехнологичные производства. Там быстро растет уровень жизни населения. Успехи таких диктатур показывают, что далеко не всегда принципы гражданского общества утверждаются демократическими методами.

Есть примеры и противоположного свойства. В 1998 году США и МВФ помогли отстранить от власти в Индонезии диктатора Сухарто и ввести в стране демократию. Экономика страны была сырьевой, отсутствовала традиция политических институтов, диктатор управлял страной в ручном режиме. Доход на душу населения был всего 2650 долларов. Демократизация принесла голод, доходы граждан сократились вдвое, либерализация политической системы вынесла на поверхность религиозных фундаменталистов, светский характер государства оказался под угрозой. Коррупция и кумовство стали нормой.

И все же все развитые страны — демократии. У них есть свои проблемы.Прежде всего у США. Во всех демократических странах уважение общества к политическим системам и политикам, как никогда, низкое. В США Конгресс, по опросам, занимает последнее место, а Верховный суд и Федеральная резервная система — первые. Они не подвержены давлению со стороны общества и работают по недемократической схеме. Независимость центральных банков на практике приводит к более ответственной монетарной политике. Люди чувствуют, что по мере расширения гласности и открытости с демократией стало не все в порядке. Связано это прежде всего с лоббизмом в представительных органах власти малых, но очень активных и, главное, сплоченных своими интересами групп граждан.

Чем более открыта политическая система, тем легче она проницаема для денег, лоббистов и фанатиков. У большинства граждан нет времени и желания ежедневно следить за работой конгрессменов. Но это есть у лоббистов и политических активистов. Они способны воспользоваться доступом в Конгресс и знанием, кто как голосует, чтобы обеспечить преимущества своим группам интересов.

При разработке долгосрочной политики правительствам приходится принимать трудные решения и находить силы устоять перед искушением угодить всем. Единственный выход — оградить лиц, принимающих решения, от мощного давления заинтересованных групп, их лоббистов, от некомпетентности избирателей. При принятии важных решений нужны дискуссии, парламентские слушания. Но лоббисты только делают вид, что участвуют в поиске лучших решений. В действительности они заняты проталкиванием решений, дающих выгоду определенным группам компаний. Главная проблема в том, что лоббистам некому противостоять. Если группа фермеров из 10 человек добивается субсидий в 10 млн долларов, то при положительном решении каждый получит 100 тыс. долларов. Но это увеличит налоговую нагрузку на жителей США всего на 4 цента. Кто будет из-за этих центов нанимать лоббистов, чтобы заблокировать такую субсидию? Никто.

Однако таких небольших групп эгоистических интересов очень много, как много и лоббистов, проталкивающих за плату нужные поправки к бюджету и законам. Сегодня только зарегистрированных лоббистов в Вашингтоне — 20 тысяч. Получается, что не только в России президент, чиновники, сенаторы и депутаты помогают «своим», но это происходит и в колыбели демократии! Несмотря на огромный внешний долг, сократить государственные дотации нахлебникам очень трудно. Например, еще в 1954 г. Конгресс США включил мохер в список стратегических товаров, поскольку он шел на пошив военной формы. В итоге выделялись субсидии производителям шерсти в размере 100 млн долларов (которые доставались 1% из них). Через 65 лет с появлением синтетики эта дотация потеряла смысл, но благодаря лоббистам выплачивалась еще 30 лет! Более того, спустя несколько лет после отмены благодаря лоббистам субсидия была восстановлена.

Или другой пример — Налоговый кодекс США. Впервые появившийся в 1914 г., он умещался на 14 страницах, а декларация гражданина о доходах — на одной. Сегодня Кодекс составляет 2000 страниц плюс 6000 стр. инструкций. Форм деклараций — 480. Эти бюрократические процедуры обходятся казне, а значит, гражданам США, примерно в 200 млрд долларов. Переход к плоскому налогу на доходы позволил бы сэкономить эти деньги, но этого не происходит. Почему? Потому что корпорации через лоббистов оказались способны заставить конгрессменов внести дополнения в Кодекс, фактически субсидирующие их конкретные фирмы.

Выход — в комплексе мер, сохраняющих народовластие, но препятствующих коррупции и верховенству интересов активных лоббистских групп. Прежде всего надо контролировать законность происхождения богатства депутатов и чиновников Второе: надо больше полномочий давать специалистам, представительные органы должны их контролировать, но не подменять. И наконец, нужен прессинг на коррупционный лоббизм.

Основные контуры системной стратегии изложены в многоцелевой стратегии борьбы с коррупцией, разработанной Всемирным банком. Из всех мер я бы выделил две. Первая — это публичная отчетность чиновников и членов их семей об уровне и законности происхождения своего богатства, то есть ратификация 20-й статьи Конвенции ООН о борьбе с коррупцией. Надо только, чтобы любой гражданин имел доступ к этой информации через интернет (пусть даже за небольшой взнос, как в Эстонии). Ничего не поделаешь, выбрав карьеру госслужащего или депутата, ты обязан отказаться от тайны личной жизни. Несоответствие богатства доходам автоматически или по инициативе граждан должно вести к возбуждению уголовного дела и конфискации богатства, которому нет оправдания. Так принято в развитых странах.

Второй способ — выплата премий для информаторов и борцов с коррупцией, будь то простые граждане, НКО или журналисты. Естественно, премии выплачиваются за счет имущества коррупционеров и по решению суда. В США после финансового кризиса 2011 г. был принят закон Додда-Франка, который предусматривает создание широкой сети финансовых информаторов. Полиция и другие правоохранительные, надзорные и регулирующие органы призывают граждан оказывать содействие в поимке коррупционеров, обещая выплату вознаграждения. Нарушения могут быть самые разные: уклонение от уплаты налогов, «отмывка» «грязных» денег, финансирование терроризма, взятки и откаты, хищения бюджетных средств, использование инсайдерской информации, фальсификация финансовой отчётности и «двойная» бухгалтерия, ценовые сговоры, манипуляции на фондовом рынке, введение в заблуждение и откровенный обман акционеров, инвесторов, клиентов, партнеров. Нарушения могут касаться операций, осуществляемых как в пределах территории США, так и за её пределами. В качестве нарушителей могут фигурировать как отдельные граждане, так и компании. И что важно: граждане на призыв откликаются, а потенциальные коррупционеры — остерегаются. Этот закон прямо бьет по попыткам лоббистов подкупать депутатов.

Кроме того, в России для борьбы с коррупцией могут быть успешно использованы откорректированные нормы законов об исках в защиту интересов неопределенного круга лиц. Найдутся тысячи активистов и адвокатов-предпринимателей, которые сделают разоблачение коррупционеров своей основной статьей дохода. И пусть активных и материально заинтересованных граждан будет всего один на тысячу, их пример окажется заразителен.

Чтобы ограничить возможности лоббистов влиять на принимаемые депутатами решения, надо голосовать за разработанный законопроект без права вынесения на голосование поправок. Например, министр финансов предоставляет проект бюджета, в который нельзя вносить поправки. Он либо принимается целиком, либо отклоняется. Любой законопроект должен обсуждаться и выноситься на голосование соответствующим министерством и парламентским комитетом. Но после его обсуждения на комитете не следует сообщать избирателям о том, как голосовал конкретный депутат. Ведь избиратели его округа — тоже группа интересов. В начале 1990 года в связи с окончанием холодной войны потребовалось закрыть ряд военных баз на территории США. Закрытие той или иной базы било по интересам избирателей конкретного конгрессмена, лишало их работы. Чтобы не потерять голоса избирателей, конгрессмен был готов голосовать за закрытие любой базы, но только в другом штате. Из патовой ситуации конгрессмены вышли таким образом, что комиссия представила проект закрытия баз на голосование без права его изменения: предлагалось принять или отклонить. Так удалось сочетать эффективное управление с демократическим контролем.

Полезно запретить встречи депутатов и высокопоставленных чиновников с заинтересованными лицами и лоббистами, разговоры с ними по телефону должны записываться и контролироваться специальным Бюро по борьбе с коррупцией. В интересах дела допускать только статьи по проблеме в прессе и дебаты по интернету. А вообще, похоже, нам полезнее копировать опыт европейских стран. Там в парламентских республиках демократия лучше работает…

Фото: 1. Украина. Симферополь. 27 сентября. Участники митинга против американского фильма "Невинность мусульман" у Дворца культуры профсоюзов. Фото ИТАР-ТАСС/ Алексей Павлишак
2. Россия. Москва. 1 марта. Активист Объединенного гражданского фронта во время акции протеста против нечестных выборов напротив здания Центральной избирательной комиссии. Фото ИТАР-ТАСС/ Сергей Фадеичев