*6944. Записки либертарианца. Конституционная реформа

[Валентин Хохлов]

http://www.kasparov.ru.3s3s.org/mate...=59F317DDAC50A
13-01-2018 (14:34)

Они наняты гражданами и получают зарплату из денег налогоплательщиков

В рамках цикла "Записки либертарианца", посвященного вопросам конституционной реформы, предлагается статья о построении исполнительной ветви власти. В предыдущей части записки были определены сферы компетенции этой ветви, порядок ее формирования, особенности принятия решений. В этой части я хочу остановиться на вопросах ответственности сотрудников исполнительной власти, и на этой основе построить более общую концепцию кодекса этики и стандартов профессионального поведения лиц, находящихся на публичной службе. Данная статья представляет собой расширенную версию оригинальной колонки на сайте "Украинская правда".

Суть профессиональной этики заключается в том, что раз уж работодатель вас нанял и платит вам деньги, то вы должны работать в его интересах в рамках оговоренных должностных обязанностей и в течение оговоренного рабочего времени, не использовать ни служебные ресурсы, ни рабочее время, ни служебный доступ к информации в личных целях, а также не извлекать личной выгоды из занимаемой должности. Это в полной мере применимо к любым публичным служащим. Они наняты гражданами и получают зарплату из денег налогоплательщиков.

Отдельно следует сказать, что к исполнительной власти понятие фидуциарной обязанности напрямую не применимо. В отличие от депутатов, которые связаны отношениями доверия с избирателями (избиратели доверяют депутату представлять их интересы) и, потому, имеют фидуциарную обязанность перед ними, природа отношений чиновников исполнительной власти иная — они являются наемным менеджментом, и состоят с гражданами в трудовых отношениях, где чиновники — наемные работники, а граждане — работодатели. Поэтому для поиска лучших практик в отношении трудовой этики я предлагаю обратиться к опыту ведущих корпораций.

Существует множество кодексов профессиональной этики, принятых в корпорациях и общественных организациях. Я рекомендую Кодекс Института CFA, который определяет стандарты этики инвестиционных менеджеров. Здесь есть хорошая аналогия с публичной службой — инвестиционные менеджеры получают мандат на управление деньгами других лиц, а чиновники — на управление государством, которое есть совместная собственность граждан. Исходя из этого, предлагаю конституционно закрепить такую формулировку Кодекса этики публичных служащих:

Публичные служащие обязаны

Вести себя честно, порядочно и относиться справедливо ко всем гражданам и обществу в целом;
Осуществлять полное, правдивое и своевременное раскрытие информации о своей собственной деятельности и деятельности органов государственной власти;
Ставить интересы граждан и общества выше интересов государства и своих собственных интересов;
Воздерживаться от использования служебного положения, должностных полномочий или доступа к служебной информации для получения выгоды для себя или связанных лиц;
Требовать соблюдения Кодекса этики от других публичных служащих и повышать доверие общества к институтам государственной власти.
Не думаю, что кто-либо будет оспаривать вышеприведенные положения. Но дьявол кроется в деталях. Поэтому необходимо конкретизировать применение этих положений в Стандартах профессионального поведения, которые могут быть приложением к Конституции, и предусмотреть ответственность за их нарушение.

Стандарт 1 — следование законодательству, здесь необходимо выделить такие пункты:

Неукоснительное следование законодательству, а также законным распоряжениям прямых начальников, однако при наличии возможности неоднозначной или субъективной трактовки таковых следует выбирать такую трактовку, которая налагает наибольшие ограничения на самих публичных служащих и наименьшие ограничения на граждан;
Препятствование нарушению законодательства другими публичными служащими, обязательное раскрытие информации об известных нарушениях, категорический запрет на "защиту чести мундира" и "не выносить сор из избы";
Запрет на исполнение распоряжений, явно нарушающих законодательство, а также и законов, явно нарушающих Конституцию.
Стандарт 2 — этичность, независимость и объективность, что заключается в следующем:

Явный запрет на нечестность, обман, шантаж, мошенничество [хотя это и само собой разумеется, но наличие такого явного запрета и ответственность за его нарушение лишний раз заставит публичных служащих подумать, прежде чем совершить такой поступок];
Явный запрет при исполнении должностных полномочий на дезинформацию или сокрытие значимой информации, в том числе под видом "информации для служебного пользования" или "государственной тайны", а также на использование непубличной информации в личных целях или передача ее связанным лицам;
Принятие решений, отнесенных к компетенции данного публичного служащего, должно осуществляться им или ей обдуманно, осознанно и самостоятельно, без давления со стороны иных публичных служащих, пускай даже и прямых начальников, или третьих лиц;
Ограничение получения подарков и приобретения иных выгод (в том числе, званий, степеней, наград), которые могут поставить под сомнение независимость и объективность;
Запрет на незаконное обогащение, а именно — все активы публичных служащих должны быть задекларированы, а любое изменение их размера объясняться, в том числе все доходы (прирост активов), существенные статьи расходов;
Запрет на унижение чести и достоинства других лиц, высокомерие, издевательское отношение, сарказм, сомнительные шутки при исполнении должностных обязанностей.
Стандарт 3 — обязанности перед гражданами, как своими клиентами и своим конечным работодателем, включают:

Четкое понимание того, что законные права и интересы граждан, лиц без гражданства и юридических лиц имеют приоритет над интересами государства, его органов или отдельных публичных служащих;
Справедливое и равное отношение ко всем лицам, запрет на предоставление кому-либо из них преимуществ или наложение на кого-либо из них ограничений, не предусмотренных законодательством;
Учет индивидуальной ситуации, особенностей и пожеланий при рассмотрении вопросов, при условии соблюдении законодательства и предыдущего пункта;
Прямые, четкие, изложенные простым и понятным языком ответы на вопросы и обращения граждан, запрет на канцеляризм, отписки и "отфутболивание";
Сохранение конфиденциальности информации о гражданах, их проблемах, сути их обращений и т.п., за исключением случаев, когда закон предусматривает раскрытие такой информации.
Стандарт 4 — обязанности перед государством, как своим непосредственным работодателем, включают:

Использование своих знаний, умений и навыков, опыта и компетенций в полной мере на благо конечного работодателя, т.е. граждан;
Запрет на совмещение своей работы с другой оплачиваемой работой, кроме явно разрешенных законов случаев, без письменного разрешения начальства — и полный запрет даже с таким разрешением на совмещение, если это наносит вред работе в публичном органе власти или создает конфликт интересов;
Использование рабочего времени, служебного имущества, предоставленных полномочий и доступа к информации исключительно в рабочих целях, а также рациональное и бережное отношение к этим ресурсам, полный запрет на злоупотребление ими;
Ответственность за действия своих прямых подчиненных при исполнении должностных полномочий, в т.ч. за соблюдение ими Кодекса этики и данных Стандартов.
Стандарт 5 — конфликт интересов, для избегания и ограничения чего требуется:

Полное, правдивое и своевременное раскрытие действительного или потенциального конфликта интересов, т.е. любых обстоятельств, которые могут поставить под сомнение объективность, независимость публичного служащего или иным образом воспрепятствовать исполнению им должностных полномочий, причем такое раскрытие должно быть сделано простым и понятным языком, без уверток или "замыливания";
При рассмотрении вопросов, которые затрагивают интересы связанных лиц, публичные служащие должны обязательно письменно уведомить об этом свое руководство и просить о передаче данного вопроса на рассмотрение иным служащим;
При получении любого подарка, вознаграждения или иной выгоды, которая не запрещена законом и превышает определенный уровень (например, необлагаемый минимум), публичный служащий должен письменно уведомить об этом руководство;
Письменное уведомление руководства обо всех обстоятельствах, которые мешают следованию Кодексу этики и данным Стандартам;
Полное содействие расследованиям нарушения Кодекса этики и данных Стандартов, как в отношении себя, так и в отношении других публичных служащих.
При этом связанные лица — это не только родители, муж/жена и дети, но и любые другие лица, связанные с данным публичным служащим родственными, деловыми или даже дружескими отношениями.

Ни один публичный служащий не может приступить к исполнению должностных полномочий, не подписав письменное обязательство выполнять данный Кодекс и Стандарты. Любые известные нарушения должны раскрываться в письменной форме уполномоченному органу. Каждый год все публичные служащие должны письменно свидетельствовать об отсутствии нарушений, либо сообщать о нарушении и причинах, по которым оно не было своевременно раскрыто.

Ответственность за нарушение данного Кодекса этики и Стандартов профессионального поведения может быть определена в диапазоне от предупреждения и выговора до увольнения с запретом на занятие должностей публичных служащих в течение определенного срока:

Предупреждение — за первое и незначительное нарушение;
Строгое предупреждение — за последующее незначительное или первое серьезное нарушение;
Увольнение с занимаемой должности (расторжение контракта), либо досрочное прекращение полномочий (для выборных должностей) — за ряд серьезных нарушений, либо за первое же критическое нарушение, которое не позволяет надеяться на этичное поведение данного публичного служащего;
Запрет на занятие должностей публичных служащих (в том числе, выборных) в течение определенного числа лет — как дополнительное наказание при увольнении, в зависимости от тяжести серьезных и критических нарушений;
Пожизненный запрет на занятие должностей публичных служащих — в исключительных случаях, когда лицо полностью и окончательно утратило доверие общества.
Расследование нарушений Кодекса этики и определение меры ответственности должно осуществляться не руководством конкретного публичного служащего, а особой комиссией, желательно независимой от государства (или имеющей достаточное количество независимых членов). Разумеется, попытки использовать такие комиссии для внутренних интриг и сведения счетов без достаточных оснований должны сами по себе рассматриваться как нарушение Кодекса этики и караться соответствующим образом.

[Валентин Хохлов]

http://www2.kasparov.ru/material.php...=59F317DDAC50A
20-01-2018 (13:11)

суд присяжных должен быть обязателен для всех процессов, в которых приговором может стать лишение свободы

Цикл "Записки либертарианца" посвящен вопросу конституционной реформы, в предыдущих записках № 5a, 5b были рассмотрены принципы построения законодательной, а в записке № 7a – исполнительной ветви власти. Соответственно, в этой записке предлагаются идеи построения и особенностей функционирования судебной власти. Эта статья представляет собой расширенный вариант текста, опубликованного ранее в издании "Украинская правда".

В условиях постсоветских стран судебная власть является одновременно и наиболее зависимой, и наиболее коррумпированной. Здесь нет противоречия, поскольку сначала суды развращали подачками и взятками за нужные решения, а затем судьи настолько к этому привыкли, что воспринимают "благодарности" как само собой разумеющееся условие вынесения решения. Если нормальный орган власти черпает свою легитимность в ее единственном носителе – народе, то коррумпированный орган, переставая обслуживать народ в целом и переходя на обслуживание коррумпирующих его лиц, отрывается от источника своей легитимности, тем самым утрачивает ее и становится ширмой.

Условиями формирования настоящей судебной ветви власти должна стать ее подлинная, а не фиктивная независимость от других ветвей власти и прозрачность для граждан. Первейший же вопрос – как формировать судебную власть – сейчас не решен. В мире существует три варианта его решения:

Назначение судей иными ветвями власти. Этот путь должен быть отброшен, ибо он не позволяет судебной власти быть независимой.
Прямые выборы судей. Это наиболее логичный путь, поскольку судебная власть имеет непосредственную легитимность, независимую от иных ветвей власти. Недостатками такого пути является неустойчивость к популизму (впрочем, как и в случае любых прямых выборов) и сравнительная сложность организации выборов судей по сравнению с выборами депутатов (судьи являются куда более узкими специалистами, чем депутаты, и их следует избирать не столько по политической программе, сколько по личностным и профессиональным качествам).
Непрямые выборы или назначение специализированными комиссиями, которые являются независимыми от законодательной и исполнительной власти. Недостатком является то, что открытым остается вопрос назначения членов таких комиссий. Их независимость от других ветвей власти делает реальной опасность превращения судебной власти в закрытую корпорацию, которая действует не в интересах народа, а в интересах своих членов.
Рассмотрим опыт США по формированию судов штатов (см. ссылку). Первый путь – наименее распространенный, лишь в двух штатах судей назначает законодатель (красный цвет на карте) и в пяти – губернатор (фиолетовый цвет). Второй и третий путь практически одинаково распространены – 23 (оранжевый и синий цвета) и 21 (зеленый цвет) штат соответственно. Однако это "средняя температура по больнице". Если более детально рассмотреть способ назначения судей в суды разных уровней, приведенный в таблице, соотношение между вторым и третьим путем различаются по уровням судов – для судов первой инстанции (trial courts) более типичны прямые выборы, а для верховных судов (supreme courts) – непрямые выборы, т.е. назначение комиссией. Вероятно, и в случае нашей страны можно было бы совместить выборы судей местных судов и назначение судей вышестоящих (апелляционных, высших, Верховного) судов квалификационной комиссией. Однако взвешивая критичные опасности обеих путей, а именно – популизм и корпоративизм, мне представляется, что популизм куда более опасен в нынешней ситуации, и поэтому я рекомендую третий путь – непрямые выборы.

При любом способе формирования судебной власти возникает вопрос требований к кандидатам на посты судей. Крайне важным является запрет на занятие судейских постов лицами, которые на протяжении предыдущих 6 лет работали в правоохранительных органах или были сотрудниками судебной власти, помимо судей. По отзывам квалифицированных юристов, наихудшими судьями становятся бывшие секретари судов, а наилучшими – юридически грамотные люди, пришедшие извне системы.

Вопрос структуры судебной власти относительно ясен – если даже в такой большой стране, как США, достаточно Верховного суда из 9 членов, то я не вижу смысла иметь как Верховный, так и Конституционный суды. Верховный суд из 9 членов – все, что нужно закрепить в Конституции, а остальная структура судебной власти может формироваться законом. Для закрепления независимости судебной власти такой закон должен иметь особый порядок принятия – как при внесении, так и после принятия, но до вступления в силу, он должен получить подтверждение Верховного суда.

Опыт США показывает, что нет проблемы в пожизненном назначении судей при условии возможности их увольнения за нарушение присяги. Увольнение судей не должно быть прерогативой ни законодательной, ни исполнительной власти. Более того, нельзя давать право самим судьям решать вопрос увольнения их коллег. Скорее всего, требуется комиссия, которая будет достаточно независимой от всех ветвей власти. Вероятно, членов этой комиссии должны частично назначать профессиональные сообщества – адвокаты, правозащитники, ученые-юристы. Судьи, как и все публичные служащие, должны быть связаны Кодексом этики и Стандартами профессионального поведения (см. записку № 7b).

Важнейшим вопросом является введение суда присяжных. Этот вопрос регламентирован и в Конституции США – для всех криминальных преступлений требуется Trial by Jury, то есть присяжные выносят решение о виновности подозреваемого. В условиях наших стран суд присяжных должен быть обязателен для всех процессов, в которых приговором может стать лишение свободы. Можно обойтись без суда присяжных для административных и гражданских процессов, однако в таких случаях от понятия административного ареста следует отказаться.

Вторым важнейшим вопросом является тип правовой системы. У нас почему-то об этом не говорят, хотя не следует воспринимать систему цивильного права (civil law) как данность. Исследования показывают, что система общего права (common law), принятая в англо-американском мире, оказывает благотворное влияние на инвестиционный климат и экономический рост (см. статью Paul G. Mahoney “The Common Law and Economic Growth: Hayek Might Be Right”). Хотя сама идея выглядит революционной для любой страны континентальной Европы, я не вижу непреодолимых препятствий. Необходимо закрепить в Конституции положение о том, что суды принимают решения, исходя из духа закона (обязательно) и такого соотношения норм общего права и буквы закона (которые являются двумя подчиненными источниками права), которые суд посчитает наиболее соответствующим сути дела. То есть, суд творит право, опираясь на дух закона и избегая двух крайностей – формального следования букве закона и механического применения прецедента.

Указанные выше соображения с неизбежностью приводят к переосмыслению роли суда первой инстанции и апелляционного суда. Для их полноценной реализации понадобится процедура, которая по-английски называется trial и заключается в рассмотрении дела по существу, в чем, собственно, и заключается роль присяжных. Необходимо переопределить и апелляцию, она должна заключаться не в повторном рассмотрении дела по существу, а в исследовании объективности и независимости суда первой инстанции и соблюдения процедуры при первом рассмотрении (то есть то, что у нас называют кассацией). Для этого следует определить терминологию по образцу англо-американской, а не континентальной системы права.

Есть еще несколько моментов, которые не присутствуют в Конституции США, но обычно прописаны в континентальных европейских конституциях. Конечно, либертарианский принцип не приветствует излишнюю формализацию, поскольку у граждан и так есть все права, и ничего им отдельно разрешать не нужно. Но, как я писал в записке № 3, у государства может быть соблазн узурпировать некоторые естественные, но необычные права – например, право на частное обвинение или право на частное расследование (вместо или параллельно с публичным следствием). Поэтому вот что можно было бы закрепить конституционно:

Юрисдикция: в отличие от Украины, для которой писались эти записки изначально, Российская Федерация – федеративное государство, поэтому необходимо четкое разделение юрисдикции судов субъектов федерации и федеральных судов, и примером, опять-таки, может служить США.
Право на подачу иска и право на обвинение – у любого лица; кроме того, законом может быть установлено публичное обвинение (не отменяя, конечно, частного обвинения).
Презумпция невиновности.
Состязательность процесса и право, но не обязанность, привлекать представителей (обвинителей, адвокатов) сторонами.
Отсутствие доказательной силы явки с повинной, поскольку это стимулирует применение пыток с целью вынудить задержанных признаваться в правонарушениях, которых они не совершали.
Публичность процесса и вынесенных судом решений.
Касательно ответственности судебной власти (не только судей, но и других ее сотрудников), то Кодекс этики и стандарты профессионального поведения достаточно полно покрывают наиболее проблемные места нынешних судов – незаконное обогащение и конфликт интересов. Для сотрудников судебной власти и правоохранительных органов можно лишь предусмотреть особую ответственность – любое правонарушение, связанное с их профессиональной деятельностью, должно караться намного более серьезно, нежели правонарушения, совершенные иными лицами. Особенно это касается фальсификации улик, давления с целью самооговора, вынесения заведомо неправосудных решений. Ведь ключевая проблема таких вопиющих правонарушений – это подрыв доверия к судебной системе в целом, что куда хуже, чем простое нарушение права.

Однако есть одна сфера, которую следует упомянуть особо – это злоупотребление правом (legal abuse). Я бы определил злоупотребление правом как использование несовершенства буквы закона вопреки его духу, т.е. формально правильное обращение к правосудию, но искажающее его суть (процессуальные уловки, выборочное использование доказательств, затягивание процесса, оказание давления на одну из сторон). При этом обычные граждане не должны нести ответственности за злоупотребление правом, поскольку они не знают тонкостей судебной системы и не могут осознанно злоупотреблять ее несовершенством. Иное дело – профессиональный участник, такой, как адвокат или практикующий юрист, который может, используя несовершенство судебной системы, превратить ерундовый иск в многомиллионный (и, соответственно, получить неплохой гонорар). Есть примеры надуманных исков, касающихся sexual harassment или sex discrimination (см. кейс Wal-Mart v. Dukes). Существуют, особенно в корпоративном мире, фиктивные иски, под которыми нет никаких оснований и единственной целью которых является нанесение репутационного ущерба. Есть также немало случаев, когда опытные юристы используют различные процессуальные уловки, чтобы затянуть процесс или оказать давление на одну из сторон. В любом случае, злоупотребление правом должно быть криминализировано для профессиональных участников – сотрудников судебной и правоохранительной системы, адвокатов, практикующих юристов.

[Валентин Хохлов]

http://www.kasparov.ru.3s3s.org/mate...=59F317DDAC50A
03-02-2018 (14:58)

Местное самоуправление — это частный случай объединения граждан

Эта статья продолжает цикл "Записки либертарианца", который посвящен вопросам конституционной реформы. В записке № 1 были рассмотрены основные принципы построения государства и его взаимоотношений с гражданами, в записке № 2 — аналогии между государством и другими объединениями граждан. Следующий блок, записки № 5-8, был посвящен вопросам формирования ветвей государственной власти. В данной статье, которая представляет собой расширенную версию колонки в "Украинской правде", описан пример организации системы местного самоуправления в соответствии с предложенной конституционной моделью.

Местное самоуправление — это не часть системы государственной власти. Как было показано в первой записке, государство — это инструмент, который создан гражданами для решения вполне конкретных и определенных задач. Исчерпывающий перечень этих задач был уже указан, и все они решаются тремя ветвями государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. Прочие задачи не относятся к сфере государства, и граждане могут создавать любые объединения для решения этих задач по своему усмотрению. Так, жильцы дома создают ТСЖ для решения задач по обслуживанию своего дома. Студенты в университете создают ассоциацию для обслуживания своих интересов. Жители коттеджного городка объединяются для организации охраны или вывоза мусора. А в больших масштабах — в масштабах города, района, области и т.п. — граждане точно так же могут учредить органы местного самоуправления и ровно с той же целью — обслуживания интересов людей, живущих на данной территории.

Итак, местное самоуправление — это частный случай объединения граждан. Граждане, напомню, имеют все полноту власти в своих руках, и по своему усмотрению могут создавать любые организации (корпорации, партии, объединения, союзы, ассоциации и т.п.), наделять их любыми полномочиями, но только на добровольной основе. То есть, вы не можете наделить какой-то орган полномочиями командовать другими людьми или регулировать их поведение помимо их воли. Для целей внутренней непротиворечивости, конечно же, следует избегать наделения двух органов одними и теми же полномочиями. Исходя из этой логики, те функции, которые в предыдущих записках были отнесены к компетенции государства, не должны делегироваться иным органам, в том числе и местному самоуправлению. Именно поэтому важно иметь небольшое государство — лишь необходимый минимум полномочий делегируется государству, чтобы иметь наибольшую свободу в делегировании остального другим институтам — как местному самоуправлению, так и бизнесу, и гражданскому обществу.

В случае Российской Федерации, таким образом, есть два уровня государственной власти — федеральный и уровень субъектов федерации — и, отдельно от них, еще местное самоуправление. Все функции государства, которые обсуждались в записке № 5, должны быть разделены между уровнями государственной власти. Не следует относить сказанное в предыдущих записках лишь к федеральному центру и подменять органами государственной власти субъектов федерации органы местного самоуправления. Существует весьма актуальная для Украины и, насколько я понимаю, в той же мере присущая России проблема — территориальные органы исполнительной власти (управы, префектуры) подменяют собой исполнительные органы местного самоуправления. Недопустимо, чтобы органы государственной власти вмешивались в вопросы местного самоуправления и, тем самым, выходили за пределы полномочий, отнесенных к сфере государства.

В принципе, на этом можно было бы поставить точку в данной записке. Если принять логику Гамильтона (см. записку № 3), то гражданам не нужно никакого конституционного основания, чтобы организовывать местное самоуправление и наделять его любыми полномочиями, за исключением отнесенных к сфере государства, по своему усмотрению. Это право у граждан есть и так, оно является естественным. Но, как мы уже видели ранее, есть опасение узурпации данного права государством. Поэтому глава о местном самоуправлении в Конституции — это не его разрешение гражданам, а прямой запрет государству на его ограничение. Есть и второй повод — это Европейская хартия о местном самоуправлении, которая рекомендует конституционное определение некоторых его аспектов. Раз Российская Федерация присоединилась к Хартии, то необходимо выполнять взятые на себя обязательства, либо же денонсировать ее. Хотя Хартия отнюдь не пронизана либертарианским духом, совместить ее с идеей записок можно, и ниже я постараюсь это показать.

Статья 2 Хартии исполняется внесением в Конституцию статьи о местном самоуправлении.

Поскольку полномочия государства жестко ограничены, то все остальные функции (образование, здравоохранение, коммунальное хозяйство, рекреационные зоны, местные дороги, парковки и т.д.) могут быть делегированы местному самоуправлению. Государство, не создавая такие органы, не может решать вопрос их формирования — граждане сами решают, как и в каком формате проводить выборы в них, определяют сферу их полномочий, территориальные границы, численность персонала органов местного самоуправления и размер оплаты их труда. Это дает реализацию положений статей 3-7 Хартии. Автоматически выполняется и статья 8, поскольку без отношений подчиненности никакого специального административного контроля государства над местным самоуправлением быть не может. Статьи 10 и 11 не требуют отдельной оговорки, поскольку любые юридические лица имеют соответствующие права.

Есть и нюанс — полномочия, которыми наделены органы государственной власти, в том числе, право издавать нормативно-правовые акты, не могут делегироваться местному самоуправлению, но это же исключение предусмотрено пунктом 4.2 Хартии.

Реализация статьи 9 Хартии является наиболее проблемной. С одной стороны, раз органы местного самоуправления являются частным случаем объединений граждан, они могут владеть собственностью, включая денежные средства, и обладают полной финансовой независимостью в вопросах их расходования. С другой стороны, никаких местных сборов и налогов не может существовать в природе, поскольку вопросы налогообложения отнесены к компетенции государства. Также, не может в либертарианской модели быть национальной экономической политики — единственной допустимой возможностью вмешательства государства в экономику является обеспечение свободной и честной конкуренции.

Каковы могут быть источники доходов местной власти? Во-первых, оказание местным самоуправлением услуг может и должно быть платным — так, обучение в публичных школах и лечение в муниципальных больницах стоит денег. Либертарианский подход четко говорит, что каждый должен платить за себя, и никто — за других. Поэтому муниципальные учреждения (школы, больницы) должны быть хоть и некоммерческими (т.е. не имеют целью получение прибыли), но самоокупаемыми. Оставшаяся часть расходов местного самоуправления — собственно, его служащие и местная публичная инфраструктура — может финансироваться за счет налогов, поскольку граждане, живущие на территории муниципалитета, платят налоги. Однако не следует делать субсидий от государства местному самоуправлению, поскольку это ставит последнее в зависимость от органов исполнительной власти, которые распоряжаются субсидиями. Вероятно, следует законодательно определить (а сфера государственных финансов входит в компетенцию законодателя) долю ряда налогов, которая идет на нужды органов местного самоуправления (в случае России существует отдельный большой вопрос о распределении налога на добычу полезных ископаемых между федерацией, ее субъектами и местными общинами).

Статья 12 Хартии требует выполнения, по крайней мере, 10 из определенных в ней пунктов других статей. Предлагаемой конституционной модели соответствуют следующие учитываемые статьи и пункты Хартии: статья 2, 3 (оба пункта), 4 (пункты 1, 2, 4), 5, 7 (пункт 1), 8 (пункт 1), 10 (пункт 1) и 11. В сумме набирается 11 статей и пунктов, плюс еще есть совместимость с пунктом 1 статьи 9. Таким образом, предложенная модель совместима с требованиями Хартии.

Подводя итог этой записке, отметим, что органам местного самоуправления может быть посвящена очень короткая статья Конституции, основные пункты которой:

Граждане имеют неотъемлемое право учреждать органы местного самоуправления и определять их полномочия на тех же основаниях, на которых они учреждают любые другие объединения.
Органы местного самоуправления — это частный случай объединений граждан, соответственно, они не входят в систему государственной власти, не подчинены ей, но и не могут обладать законодательной властью или собирать налоги.
Органы местного самоуправления имеют полную свободу действий в рамках данного им гражданами мандата, в том числе, могут учреждать организации в сфере образования, здравоохранения, управления коммунальным хозяйством и т.д.
Граждане сами определяют список органов местного самоуправления, их компетенцию, порядок формирования, размер оплаты их сотрудников и т.п.
Законом определяется доля ряда собираемых государством на данной территории налогов, которая передается в доход органов местного самоуправления, но эта доля должна быть единой для всех территорий.

[Валентин Хохлов]

http://www.kasparov.ru.3s3s.org/mate...=59F317DDAC50A
10-02-2018 (14:38)

Изменить систему невозможно одномоментно

Цикл статей "Записки либертарианца" посвящен вопросам конституционной реформы. В записках № 1, 2, 3, 4 рассмотрены основные принципы построения государства и его взаимоотношения с гражданами на основе либертарианских идей. В записках № 5, 7 и 8 изложен взгляд на формирование ветвей государственной власти, а в записке № 9 — системы местного самоуправления. В завершение блока, посвященного положениям новой Конституции, предлагается рассмотреть вопросы внесения в нее изменений и ее переходные положения. Как и ранее, эта статья представляет собой расширенную версию публикации в "Украинской правде".

Конституция — это общественный договор, согласно которому учреждается государство и определяются его функции и полномочия. В этом смысле, она аналогична уставу или учредительному договору любой организации. В таких документах обязательно присутствует раздел о порядке внесения изменений и дополнений. Подобная статья есть и в любой Конституции (так, в Конституции США это пятая статья). В отличие от корпоративных уставов, Конституция также должна содержать некоторые переходные положения, поскольку государство не учреждается "с нуля", а продолжает свое существование на новых условиях, и должна существовать некоторая преемственность с предыдущими условиями.

Обычно порядок внесения изменений и дополнений в учредительные документы следует четкой логике — их может принять тот орган, который принял и сами первоначальные документы, например, общее собрание акционеров. В случае государств это не всегда так — даже Конституция США, которой сложно отказать во внутренней логике, наделяет правом внесения изменений и дополнений законодательные органы (правда, требуется согласие органов федерации и штатов). Это как если бы устав корпорации изменялся решением совета директоров, а не общим собранием. Прямой аналогией в данном случае было бы принятие поправок через референдум. Здесь есть одно "но" — как референдум, так и общее собрание корпорации подвержены манипуляции и являются легкой добычей популистов. Поэтому в случае Конституции, на мой взгляд, должна существовать система предохранителей, которая затрудняет популизм или внесение поправок, продиктованных не долгосрочными трендами (к которым, собственно, и следует адаптировать Конституцию), а сиюминутной политической выгодой.

Можно предложить такую концепцию принятия изменений или дополнений в Конституцию:

Любой проект изменений или дополнений в Конституцию является законопроектом.
Перед рассмотрением законопроекта, его предварительную экспертизу осуществляет Верховный Суд после официального запроса законодателя. Смысл этого этапа — отсечение явно неправовых норм и предложение по формулированию остальных норм. Суд может отклонить проект, либо согласовать его рассмотрение со своими комментариями.
Далее, законодательный орган рассматривает законопроект по своей обычной процедуре, но для его принятия требуется не простое, а квалифицированное большинство (например, 2/3 или 3/4).
Принятый законопроект направляется в Верховный Суд для окончательного согласования. Суд может или согласовать и, тем самым, разрешить референдум, или дать обоснованный отказ. Смысл данного этапа — исключить ситуацию, когда в тексте Конституции появляются внутренние противоречия, несовместимые или двусмысленные нормы.
Окончательно изменения или дополнения в Конституцию принимаются референдумом.
Конечно, не следует забывать о том, что источником власти является народ, народ учреждает государство и наделяет его полномочиями. Поэтому у народа также есть неотъемлемое право переучредить государство и принять новую редакцию его Конституции.

Говоря о переходных положениях, в моем первоначальном тексте, посвященном Конституции Украины, были упомянуты следующие пункты:

Порядок утраты правовой силы актами (в частности, законами), которые не совместимы с новой редакцией Конституции.
Порядок формирования законодательного органа в том случае, если в обычном режиме будет выбираться часть состава. В таком случае, конечно, первый состав должен избираться полностью, но не все депутаты будут иметь одинаковый срок полномочий.
Пример: Первые выборы в новый состав законодательного органа состоятся в первое воскресенье декабря первого четного года после принятия новой Конституции (разумеется, при наличии достаточного времени для проведения предвыборной кампании их можно провести в тот же год, в котором будет принята новая Конституция). Предположим, одна из партий получит на первых выборах 75 депутатских мандатов. Тогда на следующих выборах, через два года после первых, будут переизбрана последняя треть списка этих депутатов (с 51 по 75 места), а через четыре года будет переизбрана вторая треть первоначального списка (с 25 по 50 места).
Порядок функционирования существующих органов исполнительной власти до назначения нового правительства и формирования ним новой системы. Вероятно, следует сохранить до этого момента полномочия существующих органов.
Однако, следуя логике построение исполнительной власти в новой Конституции, все органы этой ветви власти должны быть переподчинены Кабинету Министров. Это должно произойти сразу же. А уже новый Кабинет Министров, назначенный после первых выборов законодательного органа по новой Конституции, примет решение о структуре исполнительной власти и полномочиях отдельных ее органов.
Порядок формирования судебной власти, то есть замены существующих судов и их членов на такие суды, которые совместимы с новой редакцией Конституции, и назначение новых судей в соответствии с ее требованиями. В течение переходного периода, разумеется, должны функционировать старые суды.
В соответствии с этим подходом, предлагается в течение 6 месяцев сформировать временные Квалификационную и Дисциплинарную комиссии на основе принципов новой Конституции. Затем временная Квалификационная комиссия назначит временный состав Верховного Суда, который обретет полномочия через год после вступления в силу новой Конституции. Тем временем, Квалификационная комиссия займется назначением судей во все существующие (старые) суды, на что должно уйти порядка 18 месяцев.
Первый состав законодательного органа, избранный по новой Конституции, должен будет в течение 2 лет принять законы о Квалификационной и Дисциплинарной комиссиях судей, что позволит сформировать уже их постоянные составы. Постоянный Квалификационной комиссии сможет избрать постоянный состав Верховного Суда. Разумеется, в обоих случаях могут быть переизбраны те члены, которые себя хорошо проявили во временных составах.
Имея новые составы законодательного органа и Верховного Суда, можно в течение года принять закон о судоустройстве, на основании которого будут сформированы уже новые суды, члены которых будут затем назначены Квалификационной комиссией в течение 18 месяцев. Таким образом, на формирование абсолютно новой судебной системы уйдет от 4 до 6 лет.
Порядок функционирования существующей системы местного самоуправления, которая должна быть в будущем демонтирована и заменена на те органы, которые образуют граждане по своему усмотрению.
Некоторые пункты из этого списка требуют переосмысления с учетом специфики федеративного государства. Ниже я изложу свое видение этого, но, будучи гражданином Украины, не буду давать рекомендаций — читатели из других стран, в первую очередь, России, могут сами решить, как им обустроить свою страну. Во-первых, органы государственной власти субъектов федерации имеют (или должны были бы иметь) непосредственную легитимность, источником которой является народ данного субъекта, но не федеральный центр. Поэтому утрата легитимности федерального органа не влечет за собой утрату легитимности аналогичного органа субъекта федерации, и то же применимо к нормативно-правовым актам. Переходные положения Конституции Российской Федерации и переходные положения конституций или уставов ее субъектов — это абсолютно независимые сущности, и первое не должно подменять собой или подминать под себя второе.

Во-вторых, большое внимание было уделено переходу от существующей судебной системы к новой. На мой взгляд, эта проблема актуальна для России в той же мере, что и для Украины. Но порядок, описанный выше — это пример для унитарного государства. В Российской Федерации не может одна Квалификационная комиссия назначить всех судей, ни за 4 года, на за 6 лет. Речь должна, на мой взгляд, идти о разделении юрисдикции — и, соответственно, персонала — судов субъектов федерации и федеральных судов. В таком случае задача назначения или переназначения федеральных судей для Квалификационной комиссии становится реализуемой, потому что, к примеру, в США число федеральных судей не превышает 3300, и принять решение по каждой кандидатуре в течение 4 лет, в принципе, реально. А в каждом субъекте федерации, по логике, должна быть своя квалификационная комиссия, которая назначает судей в данном субъекте федерации, и эти судьи, эти суды не должны быть зависимы от федерального центра.

В-третьих, под демонтажем существующей системы местного самоуправления я имел в виду демонтаж такой формы "самоуправления", которая определяется государством. Суть подлинного самоуправления в том, что оно от государства не зависит, поэтому при подлинном самоуправлении граждане, а не органы государственной власти, должны определять функции и полномочия органов самоуправления. Единственное пересечение между государством и местным самоуправлением происходит в вопросе распределения собранных налогов между этими двумя общественными институтами. Понятно, что изменить систему невозможно одномоментно. Сначала требуется разработать учредительные документы местных общин, затем провести выборы в их представительные органы. Далее эти органы постепенно должны забирать у органов государственной власти полномочия и ресурсы — а поскольку государство не горит желанием расставаться ни с первым, ни со вторым, то для этого и требуются переходные положения Конституции.

[Валентин Хохлов]

http://www.kasparov.ru.3s3s.org/mate...=59F317DDAC50A
17-02-2018 (15:42)

Нет ни национальных, ни государственных интересов

Цикл статей "Записки либертарианца" посвящен вопросам конституционной реформы. Ранее были предложены положения об основных принципах организации государства, правах и свободах, гражданстве, организации государственной власти (записки № 5, 7 и 8) и местного самоуправления. Данной запиской, которая представляет собой адаптированную версию статьи в "Украинской правде", начинается блок о том, чего не должно делать государство, чего не должно быть в Конституции и как эти вещи можно реализовать иначе.

Государственные интересы и государственная политика
Данный подраздел в оригинальной статье был написан по поводу неоднократно встречающегося в Конституции Украины упоминания национальных интересов, интересов национальной безопасности и даже — один раз — интересов государства. К чести авторов Конституции Российской Федерации, они не писали подобной ерунды, но все же не будет лишним пояснить, почему это нонсенс. Как мы уже убедились ранее, нет ни национальных, ни государственных интересов. Государство — это обслуживающая организация, созданная и функционирующая в интересах граждан. Поэтому могут быть единственно лишь интересы граждан.

Национальные интересы — это эвфемизм, используемый для того, чтобы протащить эти вот "государственные" интересы в Конституцию и поставить их выше интересов граждан. Интересы граждан первичны, за ними следуют интересы общества, ибо личность выше коллектива. У органов государственной власти, как у любых юридических лиц, могут быть свои интересы, конечно же, но, во-первых, это не предмет Конституции, а, во-вторых, никакого выделения государственных органов из числа иных юридических лиц быть не должно.

Термин "государственная политика" в Конституции не встречается, но часто встречается в законах, например, функции органов исполнительной власти формулируются в терминах ее разработки или реализации. Согласитесь, странно было бы, если б мы нанимали в ТСЖ электрика для разработки энергетической политики, а сантехника — для реализации политики водоснабжения. Так и все органы государственной власти созданы не для разработки и реализации государственной политики, а для обслуживания или защиты интересов граждан, либо же для предоставления гражданам услуг. Это должно быть аксиомой в законотворчестве!

Декларативные статьи
Статья 1 Конституции РФ гласит: "Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления", а статья 7 начинается со слов: "Российская Федерация — социальное государство". В Конституции США, к примеру, не сказано ни про демократический, ни про социальный, ни про правой характер. А какое из государств — Россия или США — является более демократическим или правовым? Конечно же, США. Им не требуется подобное пустословие в Конституции. Государство становится демократическим не тогда, когда оно это декларирует, а когда в нем по факту существует разделение властей, работает система сдержек и противовесов, проводятся честные выборы, органы власти подотчетны гражданам и т.д. Государство становится правовым тогда, когда в нем соблюдается верховенство права, существует независимый суд. Правовой характер государства определяет не Конституция, а правоприменительная практика! Отсюда вывод — декларативные статьи из новой редакции Конституции должны быть убраны.

Статья 12: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление". Не берусь судить о России, но в Украине за подобной декларацией ничего не стоит — территориальные органы исполнительной власти (то есть, государства) подмяли под себя все функции, а органы местного самоуправления либо вообще не имеют исполнительных органов, или имеют какие-то импотентные придатки. А какие ресурсы есть у органов местного самоуправления? Налажено ли распределение собираемых налогов между государством и местными общинами? А могут ли без ресурсов местные общины содержать муниципальные школы, муниципальные больницы и поликлиники, муниципальную полицию? В Украине, в результате, мы пришли к тому, что и школы, и больницы, и театры, и музеи, и полиция, и пожарные находятся в ведении государства. Возможно, в Российской Федерации всё по-другому и местное самоуправление имеет реальные полномочия.

Отдельно про социальное государство. Что такое "социальное государство"? Это эвфемизм выражения "забирай у богатых, раздавай бедным". Эти социалистические бредни, этот популизм чистой воды уже много лет отравляет жизнь общества, по крайней мере, в случае Украины. В виде налогов социальное государство перераспределяет огромный процент ВВП. Грабят не только богатых, но и средний класс. Кто распределяет собранные налоги? Чиновники. Чиновники в принципе не способны эффективно распределять ресурсы, так как они работают вне конкурентной среды — у государства есть монополия на власть, следовательно, чиновникам не требуется заботиться о повышении своей эффективности. Зато распределение ресурсов через государственные каналы является фундаментом коррупции. У нас борьбу с коррупцией подменяют борьбой с коррупционерами, а ведь это борьба с симптомами, а не с причиной. Корень зла — коррупция, неэффективность, отсталость — кроется как раз в социальном государстве. Неужели опыт жизни в СССР, примеры современных сверхсоциальных государств — Кубы, КНДР — ничему нас не научили? А если научили, значит нужно каленым железом выжигать социализм, вычищать социальное государство и из Конституции, и из умов.

Декоративные статьи
Статья 20 Конституции Украины определяет флаг, герб, гимн Украины, а также ее столицу. К чести авторов Конституции Российской Федерации следует отнести и то, что они не дошли до подобного маразма и в статье 70 всего лишь отнесли вопросы флага, герба и гимна к компетенции законодателя. А вот в Конституции США почему-то нет подобных статей. При этом, по сравнению с Россией, США имеют экономику в 14,5 раз большую по ВВП, и в 2,5 раза выше ВВП на душу населения даже по паритету покупательной способности (а без его учета — в 6,6 раз). В случае Украины разница еще более разительная, и из этого я в оригинальной статье заключаю, что для того, чтобы хорошо жить, не нужно двумя третями от конституционного состава законодательного органа утверждать внешний вид большого государственного герба, слова гимна или записывать в Конституции фамилию автора его музыки. Гораздо полезнее, как показывает исторический опыт, в учредительном документе государства четко прописать его цели (в США к ним относятся повышение благосостояния общества и обеспечение блага свободы) и объем делегированных ему полномочий. Касательно Российской Федерации, честь и хвала авторам Конституции, которые не записали в ее текст фамилии Александрова, Эль-Регистана или Михалкова. Хотя бредовых положений в ней тоже хватает — в статье 71 к ведению Российской Федерации отнесен бухгалтерский учет. Ни в США, ни даже в полусоциалистическом Евросоюзе как-то не додумались в конституциях бухгалтерский учет определять, и прекрасно международные стандарты учета формулируются независимой от государства общественной организацией, IASB.

Государственный язык
Данный подраздел, конечно же, является специфическим для Украины. Вообще, реальной языковой проблемы в нашей стране нет — есть те, кто говорят только по-украински или только по-русски, но при этом прекрасно друг друга понимают. И проблема существует только у больных на голову людей, как в Украине, так и в некоторых соседних странах, которые используют языковой вопрос для того, чтобы искусственно разжигать вражду. Надеюсь, что в России языковой проблемы нет — по крайней мере, статьи 26 и 68 Конституции Российской Федерации содержат очень разумные и, с моей точки зрения, правильные положения касательно языка, хотя я не считаю вопросы языка темой конституционного регулирования.

Давайте начнем с терминологии. Что понимают под термином "государственный язык"? Я понимаю его как язык документооборота в органах государственной власти. Действительно, нормативно-правовые акты и официальные документы, которые выдают эти органы, должны быть на каком-то языке, который понимают практически все граждане. Я бы еще в обязательном порядке добавил перевод на английский, поскольку английский язык является общемировым, и те, кто приезжает в наши страны по делам бизнеса, науки, спорта, культуры и т.д., скорее всего, владеют как раз английским. Поэтому все документы должны быть переведены в английский и доступны на нем, по крайней мере, в Интернете. Подобный проект реализован в Эстонии — наиболее успешной стране на постсоветском пространстве.

А вот чем не является государственный язык, так это всем остальным. Если государство будет решать, на каком языке людям говорить во всем остальном — это то же самое, как если оно станет решать, какую музыку им слушать, какие книги читать, какие фильмы смотреть. Или на каком языке писать программы — может, нам конституционно закрепить Cи государственным языком программирования, а Java — языком кросс-платформенного общения?

Правда, есть нюанс. Если государственный язык — это язык государственного документооборота, должен ли он быть и языком общения в органах государственной власти? На мой взгляд, не обязательно. Дело в том, что государство — это обслуживающая организация, которая создана и существует на деньги граждан. Именно граждане берут на работу публичных служащих и платят им деньги, а не наоборот, поэтому последние должны подстраиваться под граждан в выборе языка общения.

В остальном, языки должны подчиняться законам рынка, спросу и предложению. Есть спрос на образовательные услуги на каком-либо языке — он будет использоваться в обучении, нет спроса — не будет. Кстати, вот уж насколько французы щепетильны в вопросах языка, но единственный ВУЗ мирового уровня во Франции — бизнес-школа INSEAD (№ 3 в рейтинге QS по бизнес-образованию, тогда как Ecole normale supérieure занимает лишь № 43 в рейтинге университетов QS) — ведет обучение на английском. Невозможно иметь ВУЗ мирового уровня с обучением на французском, это будет уже тогда местный ВУЗ. Потому что мировой язык — это английский, и это объективная реальность.

Итак, мое мнение — государственный язык, как язык документооборота в органах государственной власти, может быть установлен внутренним документом этих органов. Его конституционное определение не требуется. А вот использование какого-либо языка во всех иных социальных взаимодействиях вообще не должно быть предметом законодательного регулирования.

[Валентин Хохлов]

http://www.kasparov.ru.3s3s.org/mate...=59F317DDAC50A
24-02-2018 (13:47)

О структуре новой Конституции

Цикл "Записки либертарианца" посвящен вопросам конституционной реформы. Предыдущая записка касалась вещей, которые не должны присутствовать ни в Конституции, ни в законодательстве вообще — демагогических, декларативных и декоративных положений. В этой статье, которая представляет собой расширенную версию публикации в "Украинской правде", я хочу предложить альтернативный взгляд на некоторые из необходимых институтов, включая избирательное право, а также подвести итог цикла.

Квазигосударственные институты
Под квазигосударственными я понимаю институты, которые не входят в систему государственной власти, не подконтрольны государству, но действуют в интересах всего общества и берут на себя часть функций, которую традиционно выполняет государство. Поэтому они могут учреждаться законом и финансироваться за счет государственного бюджета.

Прокуратура. В Конституции Российской Федерации, как и в Конституции Украины, не сказано, что прокуратура входит в систему государственной власти, но раз Генеральный прокурор назначается и увольняется органами государственной власти, то независимости прокуратуры от государства фактически не существует. Чтобы понять, почему эта независимость важна, давайте сначала разберемся с тем, что должна делать прокуратура.

Первая функция прокуратуры — публичное (общественное) обвинение. То есть, обвинение от лица общества. В случае совершения криминального правонарушения обычно есть конкретные потерпевшие — родственники убитых, жертвы избиений, грабежа, мошенничества и т.д.. Эти люди могут предъявлять частное обвинение. Но такие правонарушения еще и представляют общественную опасность — что делать, если потерпевшие не могут или не хотят предъявить обвинение? Для этого, параллельно с частным, и существует публичное обвинение.

Кроме того, могут существовать правонарушения, где нет конкретных потерпевших, потерпевшим является все общество. Например, чиновник берет взятку, разворовывает средства государственного бюджета (а это деньги общества!), превышает свои полномочия — это все преступления против общества. Вот в таких случаях и нужно публичное обвинение в суде.

Вторая функция прокуратуры — это расследование преступлений государства против общества. Конечно, государство — это лишь инструмент, а преступления всегда совершает субъект, то есть, чиновник, публичный служащий. Так вот, государственные следственные органы не могут объективно расследовать такие правонарушения из-за конфликта интересов — будучи частью органов государственной власти, они не могут быть полностью беспристрастны в случае, когда расследование касается их коллег, других публичных служащих.

Исходя из сказанного выше, становится понятно, что прокуратура не может быть встроена в систему государственной власти. С другой стороны, прокуратура является одним из публичных институтов, то есть, обслуживает интересы общества. Именно поэтому предлагается ее реализация в виде квазигосударственного института. Ниже представлен один из вариантов, который может быть использован как модельный пример и для других подобных организаций.

Прокуратура учреждается законом (в рамках полномочий законодателя в правоохранительной сфере). Закон определяет формирование Совета прокуратуры — аналога совета директоров корпорации — например, в составе 11 членов, из которых не менее половины должны быть независимы от государства. Например, по одному члену Совета назначают правящая коалиция и оппозиция (см. записку №5 о раздельном голосовании большинства и оппозиции), один из членов представляет Кабинет Министров (это может быть министр юстиции), два члена избираются съездом судей. Оставшиеся 6 мест в Совете занимают независимые члены, которые не являются публичными служащими, не назначаются органами государственной власти, не получают основной части дохода (прямо или опосредованно) из государственных или местных бюджетов. Например, два члена Совета могут избираться съездами адвокатов, еще два члена — от ученых и профессоров в сфере права (исключая, конечно, тех, кто работает в государственных или зависящих от государственного финансирования учебных заведениях). Наконец, было бы полезно иметь двух иностранных членов Совета.

Совет прокуратуры назначает орган управления (либо Генерального прокурора, либо Коллегию), т.е. менеджмент, и определяет его компенсацию, а уже менеджмент определяет организационную структуру, набирает персонал, устанавливает уровень оплату труда. Нанятые сотрудники (прокуроры, включая Генерального, и их аппарат) являются публичными служащими, обязаны подчиняться Кодексу этики, получают финансирование из государственного бюджета. Совет прокуратуры регулярно проводит аудит и принимает решение об увольнении членов органа управления. Таким образом, государство через своих представителей в Совете имеет возможность видеть, что происходит, но не имеет решающего голоса в кадровых вопросах.

Центральный банк сейчас совмещает ряд разнородных функций — это и центральный банк (ЦБ), и клиринговый центр, и регулятор банковской сферы. Исходя из принципов данных записок, следует разделить два типа функций и два института — все, что касается регулирования (лицензирования, контроля и т.п.) кредитно-депозитных учреждений, относится к компетенции исполнительной власти и должно быть реализовано соответствующим органом этой ветви власти.

Возьмем, к примеру, функцию проведения монетарной политики. То, что мы в обычной жизни называем деньгами (рубли, гривны, доллары) — это не обязательства правительства, но обязательства ЦБ, по сути, его беспроцентные облигации на предъявителя. С помощью open market operations ЦБ выпускает или погашает свои обязательства, то есть, контролирует денежную массу. Ранее правительства могли выпускать свои обязательства, которые были деньгами (например, в США до сих пор существуют Unites States Notes наряду с привычными нам Federal Reserve Notes). Сейчас у государства тоже есть свои облигации, ОВГЗ (в США это Treasury Notes), но это не средство платежа, и с их помощью государство не может увеличить денежную массу напрямую. Если бы такая возможность была, то правительство могло бы проводить эмиссию в своих частных интересах — попросту говоря, оно могло бы напечатать деньги для покрытия государственных расходов, раскручивая инфляцию, тяжесть которой несло бы на себе общество. То есть, существует конфликт интересов между текущей деятельностью правительства и его обязательствами перед гражданами как своим работодателем (полная аналогия principal-agent problem между менеджментом и акционерами). Поэтому важен независимый центральный банк, который не подчинен государству, действует в интересах всего общества и имеет функцию поддержания макроэкономической стабильности.

Организация ЦБ может следовать модельному примеру, приведенному выше для прокуратуры: Совет ЦБ, где большинство членов независимы и неподконтрольны государству, назначает Правление (или иной орган управления); Правление нанимает сотрудников; Совет регулярно проводит аудит и принимает решения об увольнении членов Правления. И в том случае, когда правительство решит увеличить долг, выпустив ОВГЗ, независимое от него Правление ЦБ может выкупить эти ОВГЗ, увеличив денежную массу, а может и отказаться это делать.

Избирательное право
Следующая тема, к которой я обещал вернуться в записке №5b — это избирательное право. Сейчас у нас реализовано всеобщее равное прямое избирательное право. Его проблемой является конфликт интересов. Экономическая система страны состоит из тех, кто создает стоимость, и тех, кто ее перераспределяет. Первые — это бизнес, частный сектор. Вторые — это государство, публичный сектор. Интересы всего общества — в максимизации суммарного объема ресурсов, но у тех, кто живет за счет перераспределения ресурсов, есть свой частный интерес — максимизировать не общую сумму, а перераспределяемую в их сторону часть. Давайте рассмотрим один кейс.

Предположим, у нас есть изолированная экономическая система — остров в океане без связи с внешним миром, на нем живет 10 взрослых людей и какое-то количество детей. Из этих 10 человек, 3 не могут работать в силу возраста или состояния здоровья ("пенсионеры"), 1 занимается управлением, учетом, контролем ("чиновник"), 1 обеспечивает охрану порядка ("силовик"), 1 учит, лечит и развлекает ("бюджетник"). Созданием стоимости занимаются оставшиеся 4 человека, аналог частного сектора. Что будет в случае всеобщего равного прямого избирательного права? 60% голосов имеют те, кто стоимости не создают, а живут за счет ее перераспределения. Они заинтересованы не столько в экономическом росте вообще (т.е. в увеличении общего объема ресурсов), сколько в росте доли государства в экономике (т.е. в увеличении перераспределяемой доли). А какова мотивация работать у тех, кто имеет 40% голосов, но создает 100% стоимости, если у них большую часть этой добавочной стоимости будут изымать?

Конечно, данный кейс — это всего лишь иллюстрация. Желающим получить научное изложение рекомендую статью Яновского, Жаворонкова и др., где эта тема раскрыта с цифрами и статистическими тестами. Таким образом, целый ряд проблем, от низкого экономического роста до проблемы мигрантов, на самом деле имеют общий корень — конфликт интересов тех, кто работает, и тех, кто перераспределяет. Проблема усугубляется еще и тем, что последние имеют монополию на осуществление властных полномочий. Либертарианская идея предлагает магистральный путь борьбы с этой проблемой — минимизация функций государства, минимизация объема перераспределяемых им ресурсов автоматически уменьшает конфликт интересов. Да, чиновники и "силовики" — это должно быть государство. Но "бюджетники" и пенсионеры — не обязательно. Заведения образования, здравоохранения, культуры не только могут, а и должны быть либо частными, либо негосударственными некоммерческими организациями. Если взять пример тех же США, то пенсионную систему можно построить так, что большая часть пенсии будет накопительной, а это не перераспределяемые через государство деньги (вопросу построения пенсионной системы можно будет посвятить отдельную статью).

Есть и второй путь, который я считаю целесообразным использовать наряду с первым. Там, где мы не можем исключить конфликт интересов, следует уменьшить его влияние на принятие решений. Дело в том, что правила перераспределения ресурсов — это законы. Соответственно выбор представителей в законодательный орган не должен осуществляться теми, кто зависит от результатов этого перераспределения, то есть теми, кто получает доходы из средств государственного бюджета. Право голоса должны иметь только те граждане, кто является или полностью независимым, или, хотя бы, материально независимым от государства. Критерий может быть таким — право голоса имеют граждане, у которых за последние 5 лет доля доходов, полученных из средств государственного бюджета, прямо или опосредованно, составляет менее 50%.

Может показаться, что это предложение лишит права голоса значительную часть граждан. Это не так — я не зря говорил про использование второго пути наряду с первым, то есть с уменьшением функций государства. Разумеется, это предложение работает в комбинации с исключением из сферы компетенции государства образования, науки, здравоохранения, культуры, спорта и переходом, в основном, к накопительной пенсионной системе. Число собственно чиновников во многих развитых странах составляет, по данным Яковлевой, 0,8-1,1% населения (в России 0,77%), размер вооруженных в больших странах Европы и в США — 0,3-0,6% населения. Если мы возьмем нормальную численность остальных "силовиков", то, по данным Иноземцева, это 0,7-1% от общего числа занятых, то есть, примерно 0,4-0,6% населения. Таким образом, лишение права голоса может затронуть только 1,5-2,3% населения, а если исключить из базы расчета лиц моложе 18 лет, которые и так не имеют права голоса, то эта доля может возрасти до 1,9-2,9%.

Заключительные слова
Подводя итог двенадцати опубликованным запискам, можно рекомендовать структуру новой Конституции, которая содержит только необходимый минимум положений о целях, правах, органах управления государства, и не содержит декларативных и декоративных статей:

Преамбула и первая статья — цели учреждения государства, его подчиненность и подконтрольность гражданам (записка № 1), запрет государству посягать на неотъемлемые права граждан (записка № 3).
Вторая статья — вопросы гражданства, исключение природного гражданства из сферы регулирования государства (записка № 4), а также вопросы, находящиеся в исключительной компетенции всех граждан и решаемые путем референдума.
Три статьи, посвященные организации и функционированию ветвей государственной власти — законодательной (записка № 5), исполнительной (записка № 7) и судебной (записка № 8). Пост президента в Конституции не предусмотрен (записка № 6).
Статья о концептуальных положениях построения системы местного самоуправления, которое организовывается гражданами независимо от государства (записка № 9).
Статья о порядке внесения поправок и переходные положения (записка № 10).
В качестве примера могу предложить в переводе на русский язык проект новой Конституции Украины. Конечно, это проект для унитарного государства. Для федеративного государства должна еще быть добавлена статья, определяющая соотношение полномочий федерации и субъектов, а также порядок входа и выхода субъектов из федерации.

Важно подчеркнуть и правильный путь принятия Конституции, который находится в соответствии с духом записок. Поскольку Конституция — это общественный договор между гражданами, то законодательный орган не имеет мандата на его заключение, как совет директоров корпорации не имеет мандата на изменение ее уставных документов, это компетенция лишь общего собрания акционеров. Поэтому новая редакция Конституции может быть принята исключительно гражданами путем проведения референдума и только при условии ее поддержки более чем 50% от числа тех, кто имеет право голоса.