*873. Режим мягких правовых ограничений: природа и последствия

[Кирилл Рогов]

http://www.inliberty.ru/blog/krogov/2471/

/ 22 июля
(Наброски по политэкономии полукапитализма)

Два основных и вполне консенсусных убеждения лежат в основе сложившегося в России на настоящий момент политического и социального порядка. Первое состоит в признании обществом широкого распространения коррупции во всех сферах государственной и экономической жизни и констатации чрезвычайно низкого качества существующих институтов (прежде всего — правовых). Это убеждение характерно для людей разных политических взглядов и социального положения, его равно разделяют продавщицы, оппозиционеры, мелкие чиновники и политические функционеры. Второе убеждение, столь же распространенное, состоит собственно в том, что изменить этот порядок в силу разных причин практически невозможно. Иначе говоря, признание плачевного положения дел в сфере правового регулирования не сопровождается спросом на действенные шаги по его улучшению. Такая ситуация вовсе не является необъяснимым парадоксом; экономисты называют ее институциональной ловушкой. Плохие институты приносят значительные убытки экономике и неудобства людям, но в массе своей общество сумело к ним адаптироваться; более того, часть общества научилась извлекать относительные преимущества из функционирования плохих институтов, другая— сомневается в своей конкурентоспособности в иных, незнакомых и с трудом представимых условиях. В такой ситуации издержки на реформирование институтов начинают выглядеть для общества слишком значительными, а выгоды — неочевидными, что и определяет выбор в пользу сохранения сложившегося порядка, несмотря на его осознаваемую ущербность.

Ниже мы попытаемся описать механизм этой институциональной ловушки и охарактеризовать особенности того порядка, который сформировался и теперь поддерживается во временном равновесии. Этот специфический порядок мы предлагаем именовать режимом мягких правовых ограничений. Сам термин является сознательной калькой с известного термина Яноша Корнаи «мягкие бюджетные ограничения», использованного им для описания фундаментальных особенностей социалистической экономики (Kornai 1980; для наших дальнейших рассуждений важна переформулировка проблемы в работах: Kornai 1986, Kornai 1992). Мягкие бюджетные ограничения, по Корнаи, составляют фундаментальный дефект плановой государственной экономики, отражающий то обстоятельство, что предприятие не несет экономической ответственности за результаты своей деятельности, пользуясь возможностью покрывать растущие издержки из государственного бюджета. Концепция Корнаи, как известно, сыграла важную роль в формировании представлений о путях и ограничениях реформирования социалистической экономики, сложившихся в конце 1980-х годов. Из нее вытекала неизбежность цикла «либерализация — стабилизация — приватизация», которая и должна была обеспечить переход от режима мягких бюджетных ограничений к режиму жестких ограничений и выглядела как формула «запуска» капитализма в недавних социалистических странах. Используя термин, построенный на аналогии с термином Я. Корнаи, мы хотели подчеркнуть, что проблемы, о которых идет речь, в известном смысле являются преемственными по отношению к тем, которые решались на прошлом витке реформирования огосударствленной экономики. Однако прежде чем точнее обозначить и интерпретировать эту связь, необходимо описать сам режим мягких правовых ограничений.
***
В целом, режим мягких правовых ограничений — это такой режим, где правила (писанное право) существуют не столько для того, чтобы они соблюдались, сколько для того, чтобы они нарушались; во всяком случае такие нарушения носят систематический характер. Неверно было бы сказать, что в такой системе правила не работают; они именно работают, но работают специфическим образом. Точно так же, как в некоторых карточных играх целью является собрать максимальное количество карт, а в других — избавиться от розданных, могут существовать такие режимы, в которых смысл правил состоит в том, что они соблюдаются, и такие, в которых их смысл состоит в том, что они по определенным правилам нарушаются. В этой системе нарушение правил носит (повторим это) систематический характер, но совершается по определенным правилам. То есть здесь существуют неформальные правила нарушения правил формальных, и это кардинально отличает описываемый режим от тех ситуаций, когда правила не соблюдаются в силу слабости институтов принуждения, как например, это было в России в первой половине 1990-х годрв. При режиме мягких правовых ограничений государство не испытывает дефицита в средствах принуждения, а тот факт, что правила нарушаются в этой системе по определенным правилам, позволяет рассматривать ее как специфическую форму порядка (устойчивого состояния), который может даже в сознании общества в качестве общественного блага быть противопоставленным нерегулируемому, хаотическому нарушению правил.

Писанные правила создаются в этой системе для того, чтобы их можно было и имело смысл нарушать. То есть они создаются так, что соблюдение правил затруднительно и является существенной издержкой, в то время как возможность не соблюдать правило дает значительные конкурентные преимущества. Иными словами, правила в этой системе создаются так, чтобы стимулировать их нарушение. В итоге вся жизнь описываемого социума строится как постоянный торг, который ведут его члены вокруг индивидуальных прав на нарушение определенных правил, каковое нарушение способно обеспечить им те или иные удобства и преимущества. Государство в лице бюрократической машины выступает в качестве своеобразного магазина, выдающего такие индивидуальные права на нарушение правил.

У каждого уровня власти есть право выдавать разрешение на нарушение определенных правил, и разумеется, чтобы выдавать такие разрешения он должен иметь полномочия, чтобы карать их несанкционированное нарушение. Это важное отличие в целеполагании бюрократии, которое необходимо подчеркнуть: уполномоченный бюрократический орган не следит за соблюдением правил, но именно карает их несанкционированное нарушение. Поэтому он не заинтересован в оптимизации регулирования и контроля; для него важно не минимизировать случаи и стимулы нарушения правил, но создать площадку торга вокруг их нарушения.

Поясним это на примере ГИБДД. ГИБДД не волнует, кто, где и в каком объеме нарушает правила дорожного движения; у ГИБДД нет задачи уменьшить теми или иными системными мерами количество нарушений, в частности, за счет снижения стимулов к нарушению правил или с помощью автоматизированных систем контроля. Для ГИБДД как ведомства важно, чтобы весь наличный состав мог быть распределен по точкам, где нарушаются правила, чтобы вести торг вокруг этих нарушений. На то, что это устроено именно так, указывает, в частности, тот факт, что ГИБДД практически не практикует патрулирование трасс и улиц, как это обычно делает полиция или дорожные подразделения полиции многих государств, а, напротив, испытывает склонность к стационарным постам. Иными словами, ГИБДД в наименьшей степени интересует контроль самого процесса дорожного движения и отслеживание тех нарушений, которые создают реальные угрозы безопасности в этом процессе (например, агрессивное и неадекватное вождение). Вместо этого служба предпочитает метод «бутылочного горлышка», контролируя в специальных местах исполнение ограниченного набора правил, лишь косвенно связанных с безопасностью движения (например, наличие документов и прав, талона техосмотра и страховки).

В целом, нарушение правил в описываемой системе осуждается и в то же время оправдывается. Наряду с формальной нормой здесь существует норма неформальная, узуальная; нарушение формальных норм считается предосудительным, но неизбежным, общепринятым и извинительным. Факты нарушения правил в данной системе не замалчиваются, но скорее пропагандируются. Важным элементом легитимации этого режима является убежденность членов социума, что нарушения правил повсеместны; возможно, оценки масштабов нарушения правил в их представлениях даже завышены по сравнению с реальным положением дел. Но такое мнение о повсеместности нарушения правил является важным способом формирования общественных стереотипов и поведенческих норм: в результате попытки не нарушать правила или требовать их изменения выглядят маргинальной или девиантной установкой, бесполезной попыткой борьбы с традицией.

Представление о тотальности нарушения правил — также важный элемент политической организации и политической легитимации описываемого порядка. Благодаря этому представлению верхние социальные этажи оказываются не противопоставлены нижним по признаку коррупции (в широком понимании), но как бы объединены с ними в рамках единой иерархии коррупционных возможностей. Поэтому постоянные разговоры о коррупции, обсуждение повсеместности коррупции практически не ведут к делегитимации установленной социальной иерархии и политического порядка, но скорее укрепляют его и служат, в итоге, целям пропаганды и легализации этого порядка как фактического и непреодолимого (в то время как легальный порядок начинает рассматриваться как надуманный и мнимый).

Правила нарушения правил изменчивы, и это еще одна важная особенность системы, придающая ей устойчивость, гибкость и даже конкурентность. Во-первых, изменчивость правил нарушения правил не позволяет субъекту, получившему право на нарушение правил, обрести излишнюю автономность, его связь с системой и существующим порядком должна постоянно поддерживаться, обновляться. Кроме того, такая изменчивость придает своеобразную конкурентность системе: бенефициарам и чемпионам текущего раунда торговли вокруг индивидуальных прав на нарушение правил вовсе не гарантировано аналогичное место по итогам следующего раунда. Более того, наиболее успешные схемы капитализации тех или иных прав на нарушение правил часто объявляются запрещенными на следующем этапе.

Во-вторых, изменчивость правил нарушения правил очень важна для формирования иерархической структуры управления, политической организации социума. Понятно, что в системе, где правила нарушаются, но правила нарушения правил меняются, наибольшими возможностями (властью) обладает тот, кто контролирует режим изменения правил нарушения правил. В результате, возникают три этажа системы: 1) те, кто торгуется за право нарушения правил (субъекты санкционированного/несанкционированного правонарушения), 2) те, кто выдает права на нарушение тех или иных правил (исполнительский уровень), и 3) те, кто контролирует изменения правил нарушения правил и таким образом контролирует и тех, кто правила нарушает, и тех, кто выдает права на нарушение правил (это политический уровень).

Эта особенность режима мягких правовых ограничений объясняет, почему перманентная «борьба с коррупцией» также является элементом поддержания его устойчивости. Как и прочие системы контроля, «борьба с коррупцией» нацелена не на ее искоренение, но на поддержание в рабочем состоянии системы торговли вокруг правил нарушения правил; «борьба с коррупцией» является, по сути, регулятором санкционированной коррупции, принуждающим исполнительский уровень торговаться с высшим, политическим уровнем по поводу своих прав выдавать права на нарушение правил.

Итак, режим мягких правовых ограничений — это такой режим, где правовые ограничения существуют, но являются принципиально преодолимыми; они функционируют в режиме «switch on / switch off», и в этом их смысл, их функция. Как и в случае «мягких бюджетных ограничений» Корнаи, прилагательное «мягкие» отражает здесь то принципиальное обстоятельство, что эти ограничения, накладываемые писанным правом, являются предметом «вертикальной торговли» (vertical bargaining; см.: Kornai 1992: 141–142 и др.), а система писанного права в целом служит лишь рамкой, задающей предмет, условия и параметры такой торговли. Если участие в системе «вертикальной торговли» по поводу прав на нарушение правил имеет достаточно массовое распространение, то общество в целом оказывается не заинтересованным в переходе в другое состояние. Каждый субъект, получив определенные права на нарушение правил, а следовательно — и определенные относительные преимущества, оказывается не только равнодушен, но даже прямо не заинтересован в оптимизации или смягчении общих правил, ибо это привело бы к девальвации полученных им преимуществ и к потере сделанных им в ходе предшествовавшей торговли инвестиций. Это особенно важно, если мы рассматриваем экономические эффекты такого правового режима, и указывает на экономические механизмы институциональной ловушки режима мягких правовых ограничений.
***
Причиной существования феномена мягких бюджетных ограничений (в концепции Корнаи) была государственная собственность; именно поэтому бюджет вынужден был в конечном счете покрывать растущие издержки предприятий, являвшихся собственностью государства. Можно предположить, что становление и существование режима мягких правовых ограничений также связано со спецификой сформировавшихся отношений собственности.

Частная собственность имеет в рамках этой системы ограниченный характер: де-юре она существует, но общественного признания не имеет. Право собственности выглядит для общества частным случаем и результатом использования прав на нарушение правил, легализацией и капитализацией таких прав. Поэтому и утрата собственности в связи с утерей прав на нарушение правил выглядит в глазах общества вполне легитимной. В результате, собственность в этой системе, с одной стороны, управляется как частная, в том смысле, что номинальный собственник в праве присваивать доходы от распоряжения имуществом и распоряжаться ими, но при этом она может быть отчуждена не только в силу исполнения каких-то контрактных обязательств, но и в силу утраты прав на нарушение правил.

Очевидно, что функционирование системы, в которой собственность управляется как частная, но в то же время является отчуждаемой, требует двойственного правового режима. С одной стороны, необходимо писанное право, обеспечивающее исполнение контрактов в рамках горизонтальных рыночных взаимоотношений, связанных с распоряжением собственностью (кредит, поставки, продажи и пр.), здесь распорядитель собственности выступает как юридический собственник во взаимоотношениях с контрагентами (состояние формального права switch on). С другой стороны, собственность является здесь элементом системы «вертикальной торговли» вокруг прав на нарушение правил, и в рамках этих взаимоотношений может быть изъята у номинального собственника и возвращена в оборот перераспределения прав на ее использование (состояние формального права switch off).

Вопрос, который стоит перед нами и который оправдывает наше обращение к терминам Корнаи, заключается в следующем: что происходит с предприятием, если мягкие бюджетные ограничения отсутствуют, т.е. «запуск» капитализма, как он представлялся в конце 1980-х — начале 1990-х годов, осуществлен, но при этом действуют мягкие правовые ограничения, т.е. большинство ограничений, накладываемых нормами письменного права, принципиально преодолимы? Наличие жестких бюджетных ограничений означает, что предприятие не может компенсировать текущий убыток за счет субсидий из внешних источников (точнее: как правило, не может, ибо в режиме мягких правовых ограничений из всех правил возможны исключения), а значит, вынуждено быть включенным в систему горизонтальных рыночных отношений и стремиться к максимизации прибыли. В этом смысле базовая задача «запуска» капитализма решена. Вместе с тем фирма может снижать за счет индивидуальных прав на нарушение правил административные и косвенные издержки, получать преимущество на рынке и, в результате, увеличивать свою прибыль по отношению к уровню реальной экономической эффективности. Логично предположить, что административные и косвенные издержки других фирм будут оставаться на достаточно высоком уровне, чтобы компенсировать выпадающие в связи со «льготой» первой фирме доходы (так, например, значительное количество налоговых льгот требует анонсирования базовой ставки на уровне выше необходимого, чтобы получить удовлетворительный уровень реальной ставки). Значит, прибыль других фирм окажется ниже возможной при заданном уровне экономической эффективности. Итак, в этой системе, во-первых, прибыль перераспределяется от одних компаний к другим за счет неравномерного распределения административных и косвенных издержек, а во-вторых, размер и динамика прибыли не отражают непосредственно уровень и динамику экономической эффективности фирмы.

Теоретически можно предположить, что владелец фирмы стремится к увеличению прибыли обоими путями — и за счет сокращения административных и косвенных издержек, и за счет повышения экономической эффективности. Однако обсуждавшиеся выше особенности режима делают первый путь предпочтительным. Дело в том, что, как мы видели, права собственности трактуются здесь как права на результаты использования собственности (прибыль), в то время как сама собственность является отчуждаемой. Инвестиции в покупку индивидуальных прав на нарушение правил — это инвестиции непосредственно в увеличение текущей прибыли, в то время как инвестиции в рост эффективности производства — это инвестиции в собственность, важнейшей характеристикой которой является ее отчуждаемость. Такая инвестиция выглядит значительно более рискованной не только потому, что вы инвестируете в будущую прибыль, которая будет получена тогда, когда права по распоряжению собственностью могут вам уже не принадлежать. Создавая фирму с большей отдачей от капитала, вы в целом повышаете риск отчуждения этой собственности и должны будете больше инвестировать в защиту своих прав на распоряжение этой собственностью. В то время как инвестируя в индивидуальные права по нарушению правил, которые не только увеличивают текущую прибыль, но и, как правило, не переходят автоматически вместе с отчуждаемой собственностью к новому владельцу, вы, напротив, снижаете риски отчуждения собственности. Чем больше прибыль фирмы зависит от эксклюзивных договоренностей владельца-управляющего, тем сложнее осуществить перехват управления, тем в большей степени фирма фактически «принадлежит» этому управляющему, и наоборот. Это и предопределяет относительные предпочтения в выборе между двумя стратегиями максимизации прибыли.

Как видим, связь режима мягких правовых ограничений и специфики института собственности двусторонняя. Специфика владения (распоряжения) собственностью подталкивает к таким вложениям, которые максимизируют текущую прибыль, и сдерживает инвестиции в будущую прибыль. Однако обеспечивая и увеличивая прибыль неэкономическими методами (за счет нарушения правил), номинальный собственник поддерживает таким образом режим, в котором его право владения является принципиально ограниченным.

Как это происходит? С одной стороны, торговлей вокруг прав на нарушение правил он лишает себя всякой общественной поддержки в защите своего права собственности. С другой стороны, в ситуации, когда рост прибыли не отражает напрямую экономическую эффективность, можно предположить, что собственник-распорядитель в результате не имеет и четкого представления об экономической эффективности своего бизнеса. Если прибыль растет у вас на 15–20% в год, то рост издержек на 5–7% выглядит свидетельством эффективности фирмы. Но если предположить, что рост прибыли на три четверти обеспечен неэкономическими факторами (мягкими правовыми ограничениями), то получается, что эффективность бизнеса в реальности снижается. В результате, распорядитель-собственник оказывается зависим от системы, распределяющей права на нарушения правил: он не знает, насколько он конкурентен в ее отсутствии и способен ли он покрыть свои текущие издержки в этом случае. Чем дальше и успешнее развивается его бизнес в условиях режима мягких правовых ограничений, тем выше вероятность и крепче его собственная уверенность, что он это сделать не способен. Это эффект «золотой клетки».

Впрочем, важнейшее экономическое последствие режима мягких правовых ограничений становится очевидно, если рассматривать ситуацию не с точки зрения последствий для фирмы, а точки зрения последствий для рынка в целом. Как мы видим, в общем случае присутствие и положение фирмы на рынке определяется здесь не только балансом спроса и предложения (горизонтальные рыночные отношения), но и условиями «вертикальной торговли» по поводу прав на нарушение правил. Покупать эти права имеет смысл только в случае, если для других участников рынка соблюдение писанных правил действует как ограничитель. То есть система «вертикальной торговли» должна действовать как фильтр при допуске фирм к тому или иному сегменту рынка; в этом случае инвестиции, сделанные фирмой в права на нарушение правил, перестают быть дополнительной издержкой по отношению к нормальным затратам, так как могут быть перенесены на покупателя (монопольная рента).

Действительно, только конечный покупатель и никто другой в условиях жестких бюджетных ограничений может вернуть фирмам затраты, сделанные на покупку прав на нарушение правил. Из этого вытекает, что уровень цен при режиме мягких правовых ограничений будет более высоким, чем он мог бы быть, если бы цена определялась исключительно балансом спроса и предложения (условиями «горизонтальной торговли»). Потребитель вынужден будет покрывать как дополнительные затраты фирм на покупку прав на нарушение правил, так и растущую неэффективность фирмы, компенсирующей рост затрат дополнительной прибылью, полученной благодаря нарушению правил. Это объясняет, в частности, почему предприниматели, работающие в рамках этой системы, как правило, не рассматривают такой режим как непригодный или депрессивный для ведения и развития бизнеса: издержки на покупку прав на нарушения правил перекладываются ими на потребителя, условия конкуренции, в результате, выглядят более мягкими, и стоит лишь сосредоточиться на текущей прибыли и смириться с долгосрочной возможностью утраты собственности, чтобы почувствовать себя вполне счастливыми. Подобно тому, как у физических лиц, вовлеченных в режим торговли вокруг нарушения правил, оказывается подавленным интерес к такой системе, где правила просты и соблюдаются, у распорядителей собственности подавленным оказывается интерес к обеспечению долгосрочных прав собственности; отсутствие таких прав компенсируется относительно более высоким уровнем прибыли, нежели тот, который был бы возможен при наличии таких прав.

***

В представлении реформаторов социализма двадцатилетней давности «запуск рынка», в частности, через механизм жестких бюджетных ограничений, должен превратить предприятие в самостоятельный субъект рыночных отношений (выключив его из системы вертикальной торговли), в свою очередь логика этих новых отношений ведет к становлению институтов, поддерживающих и защищающих конкуренцию, ибо только таким образом предприятие может извлечь максимальную выгоду из факта своей самостоятельности. На этом фоне режим мягких правовых ограничений в целом выглядит как механизм компенсации, снижающий эффект жестких бюджетных ограничений[1].

Жесткость бюджетных ограничений запускает механизм ответственности предприятий и стимулирует их к получению прибыли; вместе с тем механизм мягких правовых ограничений позволяет перераспределять прибыль между предприятиями вне связи с их экономической эффективностью и таким образом сохраняет в модифицированном виде и принцип вертикальной торговли, которая ведется теперь, однако, не по поводу уровня издержек, но по поводу уровня прибыли. В результате, этот механизм препятствует становлению полноценных прав собственности, снижает стимулы к инвестированию в эффективность производства (в особенности подавляет долгосрочные инвестиции), а также ведет к долгосрочному снижению эффективности фирмы и относительно более высокому уровню цен на рынке в целом.

Поскольку механизм жестких бюджетных ограничений действует, эффективность фирмы не может стать отрицательной (во всяком случае, если мы говорим о средней фирме в рамках общей модели) — такая фирма разорится. В результате, этот «капитализм наполовину» имеет значительный потенциал самовоспроизводства и жизнеспособности при подавленных возможностях развития. Можно, наверное, сказать, что с точки зрения экономической эффективности он стремится к равновесию «немного выше нуля». Это и создает опасность того, что такое «сумеречное» состояние с подавленным потенциалом развития может поддерживаться довольно долго. Разумеется, накопленная неэффективность привилегированных фирм в какой-то момент делает их чистыми потребителями производимой экономикой прибыли. Но система может жертвовать такими фирмами. Потому что главными бенефициарами режима мягких правовых ограничений являются вовсе не «олигархи» (чемпионы по объему прав на нарушение правил), а выдающая права на нарушение правил бюрократия. Ее могущество проявляет себя не столько в существовании конкретных «олигархов», но скорее в постоянном воспроизводстве процесса «делания олигархов», в котором потенциал режима мягких правовых ограничений реализует себя в полной мере; соответственно, часть «олигархов» должна сходить со сцены.

Итак, в целом можно сказать, что режим мягких правовых ограничений позволяет создать такую систему, где сосуществуют две логики: рыночная логика горизонтальных взаимоотношений и одновременно логика «вертикальной торговли», обеспечивающая возможность внерыночного перераспределения ресурсов и прибыли (рента). Режим мягких правовых ограничений — это триггер, позволяющий переключаться с одной логики на другую. Первая логика, подразумевающая в качестве общего правила, в частности, принцип жестких бюджетных ограничений, позволяет экономике получать прибыль, вторая нацелена на внеэкономическое перераспределение этой прибыли.

Литература

Kornai 1980
Kornai J. Economics of shortage. Amsterdam, 1980.

Kornai 1986
Kornai J. The soft budget constraint // Cyclos. Vol. 39 (1986). P. 3–30.

Kornai 1992
Kornai J. The socialist system: The political economy of communism. Princeton, 1992.

Perotti 2003
Perotti E. Lessons from the Russian Meltdown: The Economics of Soft Legal Constraints // International Finance. Vol. 5 (2003). P. 359–399.

1 Нам известна одна работа, в которой используется понятие soft legal constraints: Perotti 2003; несмотря на то, что термин вынесен здесь в заглавие, содержание понятия в статье специально не обсуждается. В начале статьи автор лишь констатирует: «During the years of transition, Russian enterprises and banks effectively moved from soft budget constraints to soft legal constraints», — и затем сосредотачивается на особенностях регулирования и реальной практике исполнения контрактов в банковском секторе в России конца 1990-х годов. В целом, по мысли автора эти особенности предопределены дефицитом энфорсмента, характерным для периода трансформации.