*2719. Удар по месту жительства

["Коммерсантъ Власть"]

http://www.kommersant.ru/doc/14102
17.02.1998, 00:00

КоммерсантЪ-Weekly
Сюжет Недели Номер 005 от 17-02-98

Опубликованное на прошлой неделе постановление Конституционного суда об отмене прописки не только повлияет на жизнь миллионов граждан, но и определит судьбу российского государства. Или регионы решению суда подчинятся, признав таким образом, что Россия остается федерацией. Или взбунтуются—и это будет значить, что превращение России в конфедерацию уже началось.

В прошлый вторник "Российская газета" опубликовала постановление Конституционного суда (КС) России с длинным и скучным названием "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года # 713".
Суть этого документа можно выразить двумя словами: "прописка отменяется". Со 2 февраля 1998 года, когда постановление было оглашено, любой гражданин России может зарегистрировать свое место жительства там, где пожелает.
И никто не имеет права ему это запретить.

Бои местного значения
Летом 1993 года Верховный совет России принял закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Закон декларировал свободу передвижения и уведомительный характер регистрации — бывшей прописки.
Правительству России было предписано в течение трех месяцев издать новые правила регистрации граждан по месту пребывания и жительства. Это было сделано. Правда, спустя два года. Правила оказались на порядок либеральнее всех прописочных актов советских времен, но все же сильно отличались от закона — в них были перечислены более десятка оснований, по которым в регистрации можно отказать.
Местные власти оценили правила по достоинству. Если до их выхода они просто ничего не меняли в прописочном делопроизводстве, то теперь смогли изменить свои акты в соответствии с правилами, добавив еще по нескольку собственных отказных пунктов. В итоге получилось как в игре в испорченный телефон: в законе — регистрация, в федеральных правилах — регистрация-прописка, в местных — прописка.
Все вернулось на круги своя. Либеральный центр, в роли которого выступали в тот момент Верховный совет и президент, подписавший закон, проиграл борьбу за отмену прописки федеральной бюрократии и местным властям.
Казалось, окончательно. Но в 1995 году в борьбу за либеральное дело включился Конституционный суд.
25 апреля 1995 года КС, разбирая жалобу жительницы Астраханской области Лидии Ситаловой, отменил статью Жилищного кодекса РСФСР, которая предусматривала право на жилье только при соблюдении режима прописки.
А через год, 4 апреля 1996 года, КС по запросу главы Республики Коми Юрия Спиридонова, обозревателя газеты "Коммерсантъ-Daily" Вероники Куцылло и пенсионера Романа Клебанова признал неконституционными положения ряда правовых актов Москвы и Московской области, Ставропольского края и Воронежской области, устанавливавшие, что регистрации в этих регионах подлежат только граждане, уплатившие специальный сбор (в Москве, например, он составлял 500 минимальных зарплат, или около $7 тыс. по тогдашнему курсу). КС еще раз подтвердил, что регистрация в России носит уведомительный, а не разрешительный характер.
Местные власти попытались выстроить систему сопротивления. Так, уже летом 1996 года Мособлдума приняла закон "О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры", который устанавливал более низкий сбор — 300 минимумов. В июне 1997 года КС отменил и этот закон.
В январе 1998 года КС еще потеснил прописку — признал неконституционной статью закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", ставящую получение загранпаспорта в зависимость от регистрации по месту жительства.
И наконец 2 февраля 1998 года суд нанес последний удар — вычеркнул из правительственных правил регистрации все основания для отказа.

Партизанская война
Последовательность действий Конституционного суда России не оставляет сомнений в серьезности его намерений. Но его противник — региональная элита — искушен в аппаратных сражениях. И сдаваться не собирается.
В открытую против решения КС рискнут выступить лишь немногие, не просчитывающие свои ходы губернаторы. Ошибку мэра Москвы Юрия Лужкова двухгодичной давности пока повторил только губернатор Краснодарского края Николай Кондратенко, заявивший, что не может допустить отмены прописки.

Из сообщения пресс-службы мэрии Москвы от 5 апреля 1996 года (на следующий день после отмены КС регистрационного сбора в Москве):
"...И каждому здравомыслящему человеку ясно, что безграничный приток граждан... грозит гибелью не только Москве, но и любому крупному городу страны... Если снять и без того уже чисто символические ограничения, дающие пока возможность столичной администрации 'сдерживать' численность проживающих в городе, то это приведет к хаосу и гибели населения, поскольку будет создан дефицит жилья, всех необходимых жизненно важных услуг, снабжения, санитарного обеспечения Москвы..."

Апокалипсическое воззвание московской мэрии вызвало эффект, совершенно обратный ожидавшемуся. Дело даже не в отсутствии информационной поддержки (большинство центральных СМИ сочли заявление просто смешным — из-за мало свойственной мэру истерики). Важно другое: Конституционный суд воспринял реакцию мэрии как прямой вызов. Как пренебрежение высоким статусом суда, в данном случае олицетворяющего центральную власть государства.
Ответ суда был недвусмысленным: мэрии объяснили, что не уважать КС — значит не уважать Конституцию. А не уважать Конституцию — значит не уважать президента.
Это тоже попало в прессу. В результате поднялся такой шум, что спустя менее трех недель Лужков был вынужден поручить своему правительству привести нормативные акты Москвы в соответствие с решением КС.
Поэтому местные власти, скорее всего, изберут другую тактику — партизанской войны, когда молчание — золото, а наиболее болезненные удары наносятся исподтишка.
Отсутствие лишнего шума — лучший способ борьбы с решениями КС. Чем меньше их комментируешь, тем меньше о них известно. И первое, что будут использовать местные власти, — это неинформированность граждан. Несмотря на упомянутое распоряжение Лужкова (а точнее, благодаря его устному распоряжению), в течение двух месяцев после того, как КС отменил сбор за прописку, в паспортном управлении Москвы всем вновь прибывшим предлагали его заплатить. И те, кто не знали о решении КС, покорно отдавали $7 тыс.
В отношении информированных граждан чиновники применят другую, чисто бюрократическую тактику. Как известно, любой государственный документ становится документом для чиновников того или иного ведомства только после того, как глава этого ведомства издаст соответствующий приказ или распоряжение. Поэтому повторится то же самое, что было после отмены в апреле 1996 года регистрационного сбора. Тогда в московских паспортных столах нередко происходили такие диалоги.
Гражданин без прописки, протягивая бумаги:
— Вот. Зарегистрируйте, пожалуйста.
— Не положено.
— Как не положено, а решение Конституционного суда?
— Какого еще суда?! У меня оно есть?
— Вот, пожалуйста, "Российская газета" — оно опубликовано.
— Ну и что? Я вас спрашиваю, у меня оно есть? Пока мне мой начальник не скажет, я ничего делать не буду.
— А когда он скажет?
— А я откуда знаю?..
Задача начальника (губернатора, президента республики и т. п.) — как можно дольше ничего не говорить подчиненным. Если возможно, вообще никогда не говорить.
Еще один путь, который могут использовать местные власти,— это как можно быстрее принять новые правила и инструкции, закрывающие брешь, пробитую КС.
Это вполне возможно: в Жилищном, Семейном и Гражданском кодексах, в некоторых законах есть положения, которые при желании можно вновь связать с регистрацией. Хорошие юристы могут попытаться это сделать, хотя в конце концов самые гениальные задумки разобьются о закон "О праве граждан на свободу передвижения" — слишком уж он юридически прямолинеен.
А значит, может быть предпринята региональная атака на сам закон. И если хотя бы несколько лидеров субъектов федерации сумеют в этой борьбе объединиться, они вполне смогут противостоять центру.

Карательные операции
Люди, пытающиеся получить регистрацию, объективно являются союзниками КС в борьбе с центробежными устремлениями регионов. Ведь прописка, точнее, невозможность свободного переезда из одного региона России в другой — не что иное, как проявление регионального сепаратизма.
Нейтрализовать партизанские действия местных властей КС может только с помощью граждан.
Способов борьбы с губернаторами и подчиненными им бюрократическими машинами не слишком много, но они достаточно эффективны. Если человек, столкнувшийся уже после решения КС с отказом в регистрации, обратится в районный суд с жалобой на действия (если у него будет письменный отказ) или бездействие (отказ от выдачи письменного отказа) властей, он дело, скорее всего, выиграет. Если нет — суды первой инстанции слишком близко находятся к губернаторам,— остаются суды областные, краевые и республиканские. В крайнем случае — Верховный. Верховный суд ссориться с Конституционным из-за регионов не будет: он тоже представляет центральную власть.
Кроме того, у конституционных судей есть самолюбие. Они не любят, когда их решения игнорируют. Это уже один раз сыграло свою роль: в деле с московским сбором за прописку власти были вынуждены окончательно отступить после того, как тогдашний председатель КС Владимир Туманов направил в мэрию гневное послание с пачкой писем граждан, обратившихся за регистрацией уже после решения КС и получивших отказ. Все, кто тогда написал Туманову, регистрацию получили. Новый глава КС Марат Баглай обладает не меньшим самолюбием.
Для подавления сопротивления противника КС "письма трудящихся с мест" просто необходимы. Без них карательные операции против региональных саботажников просто невозможны.
А такие операции потребуются, чтобы получить четкий ответ на вопрос, который КС своим решением задал российским регионам. Или они соглашаются играть по правилам, установленным федеральным центром, в роли которого в данном случае выступает суд,— и это означает, что центру удается все же контролировать бюрократический аппарат регионов и обеспечивать единство правового пространства страны. Или нет — и это значит, что процесс превращения России в конфедерацию, где объем полномочий федеральных властей определяется по остаточному принципу главами регионов, уже пошел.

МАКСИМ ЖУКОВ, АНДРЕЙ ШИЛОВ

————————————————————————————
В ОТКРЫТУЮ ПРОТИВ ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РИСКНУТ ВЫСТУПИТЬ ЛИШЬ НЕМНОГИЕ ГУБЕРНАТОРЫ. БОЛЬШИНСТВО ПОСТАРАЕТСЯ СДЕЛАТЬ ВИД, ЧТО НИКАКОГО ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРОСТО НЕТ
ИСХОД БОРЬБЫ В ЗНАЧИТЕЛЬНОЙ СТЕПЕНИ БУДЕТ ЗАВИСЕТЬ ОТ ТОГО, НАСКОЛЬКО РЕШИТЕЛЬНО САМ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД СТАНЕТ НАСТАИВАТЬ НА ВЫПОЛНЕНИИ СВОЕГО ПОСТАНОВЛЕНИЯ
————————————————————————————

Ленинские принципы регистрации
Сразу после установления советской власти паспортная система, существовавшая до 1917 года, была отменена. Однако совсем скоро, 25 июня 1919 года, под предлогом борьбы с "трудовым дезертирством" ВЦИК ввел трудовые книжки, которые фактически выполняли функцию паспортов. В годы НЭПа паспортный режим был существенно ослаблен: 24 января 1922 года в РСФСР появился закон, который гарантировал всем гражданам свободное передвижение по территории республики, а еще через год декретом ВЦИК было запрещено требовать от граждан предъявления паспортов и других документов, предоставляющих "право на жительство", которые "стесняли их право передвигаться и селиться на территории РСФСР".
Вместе с НЭПом умерла и уведомительная регистрация. В 1932 году ЦИК и СНК издали постановление, которым вводились паспортная система и обязательная прописка. Кроме того, к этому времени в Уголовном кодексе уже действовала статья, которая предусматривала лишение свободы за нарушение паспортного режима (два года), а за нарушение правил прописки советского гражданина могли оштрафовать или наказать исправительно-трудовыми работами сроком до полугода.
Примерно в таком виде режим прописки и просуществовал до 199О года. 26 октября 1990 года комитет по конституционному надзору ВС СССР выпустил постановление, где указал, что разрешительный характер прописки недопустим. Впервые были произнесены слова: "Прописка отменена". Однако большинство прописочных федеральных и местных актов отменены не были. Реально борьба с пропиской началась после того, как в 1993 году ВС России принял закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".
————————————————————————————

Так решил Конституционный суд
Конституционный суд считает, что исчерпывающий список регистрационных ограничений содержится в статье 8 закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".
Она гласит: "Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной зоне; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение".
По мнению КС, никаких других ограничений права на регистрацию быть не может. Фактически это означает, что любой человек, владеющий жилплощадью или получивший согласие ее собственника на проживание, должен быть зарегистрирован.
Ему не могут отказать из-за того, что вышел срок временной регистрации — КС отменил норму, по которой регистрация по месту пребывания ограничивается тремя месяцами и продлевается только в исключительных случаях.
Ему не могут отказать из-за того, что он не "член семьи" хозяина жилплощади.
Ему не могут отказать из-за того, что кто-то из зарегистрированных в квартире (но не ее хозяин) не дает на это согласие.
Ему не могут отказать из-за "метража" — норма жилой площади в 12 м кв. на человека осталась в Жилищном кодексе, но, как решили судьи, она не имеет отношения к регистрации.
Ему не могут отказать из-за того, что он "иногородний".
Наконец, сбор за регистрацию с него тоже потребовать не могут — только госпошлину в размере 1% минимальной зарплаты.
————————————————————————————

Владимир Ярославцев, конституционный судья—докладчик по делу о регистрации
Мы заставим регионы выполнить наше решение
Никакие препоны местных властей не остановят миграционный поток, существующий в стране. Такова реальность. Пытаться сделать это значит еще больше осложнять и без того сложную обстановку в стране. Юрий Лужков и тот упомянул цифру: сотни тысяч проживают в Москве без регистрации. Чем будет плохо, если они будут жить законно? Тогда у любого руководителя субъекта федерации появится право сказать: увеличилось количество населения — и запросить дополнительные средства из бюджета на здравоохранение, образование и так далее. Надо смотреть на регистрацию как на благо!
До сих пор закрывая глаза на процесс миграции, мы плодили преступников. Я, с почти двадцатилетним опытом районного судьи, а затем и судьи городского суда, знаю, что вот эти правила прописки делали из нормальных и законопослушных граждан настоящих преступников.
Наше постановление станет определенным переломным моментом. Мы понимаем, что на ура наше решение руководителями регионов встречено не будет. Но и мы в КС люди не простые. Постепенно будем привлекать соответствующие сферы законодательной и исполнительной власти, будем решать этот вопрос в комплексе. Заставим выполнять Конституцию и федеральное законодательство. У нас есть отдел по контролю за исполнением решений КС, который будет отслеживать происходящее.
———————————————————————————-

Подписи
Конституционный суд России штурмовал прописку четыре раза. В апреле 1995 года КС под председательством Владимира Туманова указал, что право на жилье не зависит от прописки. Через год судьи нанесли следующий удар по прописке: они отменили непомерный регистрационный сбор
Нынешний председатель КС Марат Баглай закончил начатое Владимиром Тумановым: в январе судьи признали за гражданами право получать загранпаспорт в любом ОВИРе, а не только по месту прописки, а 2 февраля КС окончательно добил институт прописки