3368. Новый кодекс пополнит бюджет государства в условиях кризиса — эксперты

[Ольга Чуракова]

https://www.vedomosti.ru/politics/ar...olnit-byudzhet

В новом КоАПе возрастет количество составов правонарушений и статей, предусматривающих ответственность

23.10.2015

Ведомости

В январе 2015 года в Госдуму был внесен проект общей части кодекса, чтобы «юридическая общественность имела возможность ознакомиться с теми новеллами, которые предложены разработчиками»

В январе 2015 года в Госдуму был внесен проект общей части кодекса, чтобы «юридическая общественность имела возможность ознакомиться с теми новеллами, которые предложены разработчиками»

Е. Разумный / Ведомости

В Госдуме подготовлен новый Кодекс об административных правонарушениях (КоАП), профильный комитет перед внесением решил разместить его на несколько недель для общественного обсуждения на различных площадках. Эксперты отмечают, что КоАП может пополнить бюджет государства в условиях кризиса.

В январе 2015 г. в Госдуму был внесен проект общей части кодекса, чтобы "юридическая общественность имела возможность ознакомиться с теми новеллами, которые предложены разработчиками", объяснял руководитель комитета по конституционному законодательству и один из авторов кодекса единоросс Владимир Плигин. Одна из задач, которые ставили разработчики при подготовке, - повышение эффективности применения мер административного принуждения, в новом КоАПе возрастет количество составов правонарушений и статей, предусматривающих административную ответственность. Одно из самых важных нововведений - в кодексе будет единообразное регулирование процедуры рассмотрения дел как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Рассмотрение дел об административных правонарушениях арбитражными судами теперь будет осуществляться по правилам КоАП, и процедуры, как подчеркивал Плигин, будут урегулированы "более детально".

Новая глава в кодексе

По результатам состоявшегося публичного обсуждения после общей части депутаты добавили в кодекс новую главу, полностью посвященную вопросам освобождения от административного наказания и от административной ответственности. В проекте, несмотря на дискуссии, остались три категории административных правонарушений – грубые, значительные и менее значительные. Такой подход близок к Уголовному кодексу, отмечают сами авторы. Из новых видов административных наказаний больше всего юридическое сообщество критиковало исправительные работы и ликвидацию юридического лица.

Исправительные работы будут отбываться по месту основной работы, с нарушителя также будут взыскивать в доход государства часть заработной платы. Депутаты считают, что такая мера станет "эффективной альтернативой другим видам административного наказания". Радикальная мера по ликвидации юридического лица также осталась в проекте, но она будет применяться только к пяти составам - за создание юрлицом условий для торговли или эксплуатации детей; изготовление, приобретение, хранение или распространение материалов с порнографическими изображениями несовершеннолетних; незаконные организацию и проведение азартных игр, финансовую поддержку терроризму или легализацию доходов, полученных преступным путем. Обоснованность санкций не должна вызывать серьезных споров, подчеркнул Плигин.

Депутаты решили «простимулировать правомерное поведение»

Чтобы "простимулировать правомерное поведение", авторы предусмотрели ряд мер. Например, освобождение от наказания, если нарушитель ранее не привлекался к ответственности и сможет выполнить в срок правила, за невыполнение которых его привлекли; освобождение от ответственности за нарушения в конкуренции, если исполнено предписание ФАСа о перечислении в доход государства незаконного дохода от монополии; уменьшение штрафа в случае добровольной уплаты.

Кодекс дает возможность привлеченному за значительное или менее значительное правонарушение уплатить не полную сумму штрафа, а ее половину в случае доплаты второй половины в 20-дневный срок. Штрафник сможет воспользоваться оплатой штрафа до 10 000 руб. через удержания по месту работы, стипендии или пенсии. В кодексе также появилась мера по обеспечительному аресту имущества. Возможность быстрого ареста сможет предотвратить вывод имущества за границу, объясняет собеседник в Госдуме. Чтобы решить проблему неисполнения огромных штрафов фирмами-"однодневками", в кодексе закрепляется норма о необходимости учитывать статус юрлица, его имущественное и финансовое положение.

Еще одним нововведением стала возможность замены одного наказания другим. Усиливается роль должностных лиц, составляющих протоколы по делу об административном правонарушении: подробно описано участие таких лиц в рассмотрении дела судом, закреплены возможности обжалования.

Как пополнится бюджет за счет изменений в кодексе

Нормы, предусматривающие освобождение от административной ответственности и наказания, объединены наподобие Уголовного кодекса, объясняет заместитель директора по научной работе юридической группы "Яковлев и партнеры" Анастасия Рагулина. "Такая систематизация норм намного удобнее как для правоприменителя, так и для обывателя", - объясняет она. Некоторые статьи предусматривают, по существу, случаи исключения административной ответственности, а не освобождения. "В ст. 6.15 речь идет о малозначительности административного правонарушения, однако вряд ли малозначительное деяние можно признать правонарушением", - говорит Рагулина. "Если изучить ч. 2 ст. 14 УК России, то можно увидеть, что законодатель не признает малозначительное деяние преступлением", - замечает она. Такая мера, как обеспечительный арест имущества, необходима для своевременного исполнения административного наказания, полагает эксперт. "Государство тратит немало сил и средств в процессе привлечения юридических лиц к административной ответственности, и если к окончанию этого процесса у юридических лиц по «случайному стечению обстоятельств» не оказывается средств для выплаты назначенного штрафа, то «назначенная» сумма не пополнит бюджет государства", - говорит Рагулина.

Изменения в КоАП во многом направлены на пополнение бюджета, считает адвокат "Старинский, Корчагов и партнеры" Владимир Старинский. "За время существования действующего КоАП ситуация с исполнением административных наказаний сложилась катастрофическая. Граждане не воспринимают серьезно административные наказания (особенно штрафы за нарушение правил дорожного движения)", - говорит юрист. Юридические лица, особенно представители малого бизнеса, после административного наказания в виде большой суммы штрафа (например, за нелегальное использование иностранной рабочей силы), стараются ликвидироваться или реорганизоваться - в целях неисполнения административного наказания, отмечает он. Предлагаемые меры в виде принятия системы освобождения от наказания и от ответственности, в том числе в связи с устранением выявленных нарушений в работе, выплатой ущерба, до решения суда будут способствовать уменьшению расходов предпринимателей в конечном итоге, отмечает Старинский. "Мысль законодателя о том, чтобы при штрафах до 10 000 руб. направлять постановления для удержания из заработной платы, абсолютно правильна, большинство граждан имеют постоянное место работы, и с них реально получить назначенные штрафы, не загружая при этом и так утонувших в бумажной волоките приставов", - считает адвокат.

Этому же будет способствовать и наложение ареста на имущество граждан и юридических лиц – в целях обеспечения исполнения решения суда. Таким образом, при дефиците бюджета страны и сложной экономической ситуации действенные меры по пополнению бюджета выглядят логичными для государства, продолжает юрист. "Улучшение же администрирования наказания в соответствии с КоАП, полагаю, повысит правовую культуру граждан. Нарушил – заплати. Винить надо себя, а не сотрудника ФМС, МЧС, ГИБДД и других контролирующих служб", - заключает он.

["Коммерсантъ"]

http://www.kommersant.ru/doc/2841738

Реформа административных процедур переходит из судов в ведомственную плоскость
02.11.2015

Значительную роль в объединении высших судов сыграла потребность в создании в России полноценного административного судопроизводства. Однако Кодекс административного судопроизводства, недавно вступивший в силу, не сделал процесс разрешения споров с властью универсальным. Реформа административных процедур переходит из судов в ведомственную плоскость, обещая новые вызовы судебной системе.

Ольга Плешанова, руководитель аналитической службы, юридической фирмы "Инфралекс"

Кодекс административного судопроизводства, действующий с 15 сентября, получил весьма ограниченную сферу применения: только в судах общей юрисдикции, в основном в делах с участием физлиц, и то за исключением многочисленных дел об административных правонарушениях. К административной ответственности нарушителей по-прежнему привлекают по Кодексу об административных правонарушениях, а споры бизнеса и власти по-прежнему рассматривают арбитражные суды по нормам Арбитражно-процессуального кодекса. Кодекс административного судопроизводства, который настойчиво продвигал председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев, по сути, заменил отдельные главы Гражданского процессуального кодекса и положения нескольких специальных законов, успешно действовавшие долгое время.

Полноценное и систематизированное административное судопроизводство, которое предусмотрено Конституцией наряду с конституционным, гражданским и уголовным, создать пока не удалось. Даже сторонники Кодекса административного судопроизводства видят его слабость в том, что кодекс не стал единым для всех судов (общей юрисдикции и арбитражных). А оппоненты считают, что при отсутствии в России системы административных судов такой кодекс и вовсе не нужен.

О создании специализированных административных судов речь сейчас не идет, однако реформа административных процедур становится все более заметной. Центр тяжести этой реформы уже сместился во внесудебную сферу: органы исполнительной власти все активнее развивают процесс рассмотрения споров в своих структурах. Предприниматели в выигрыше: административные процедуры для них бесплатны, а право на обращение в суд сохраняется в любом случае.

Показательным примером стал "четвертый антимонопольный пакет", подписанный президентом 5 октября. Поправки в закон "О защите конкуренции", которые вступят в силу 5 января 2016 года, очень подробно проработали административные процедуры внутри Федеральной антимонопольной службы (ФАС). Существенно меняется процесс рассмотрения антимонопольных дел, порядок ознакомления с материалами, представления доказательств. Юристы уже отметили, что процедура в ФАС станет похожа на полноценный состязательный процесс, близкий к судебному разбирательству. Кроме того, в федеральном антимонопольном органе создаются коллегиальные органы, которые будут рассматривать жалобы на решения территориальных подразделений, то есть играть роль апелляционной инстанции по делам о защите конкуренции.

Ведомственные апелляции в России уже есть. В 2004-2006 годах, когда по закону о страховании вкладов физлиц банки вступали в систему страхования, в Центробанке действовала двухступенчатая административная процедура рассмотрения жалоб на отказ. На практике суды не рассматривали жалобы банков на решения Центробанка до тех пор, пока банки не пройдут обе административные "инстанции".

Наиболее успешным стал опыт Федеральной налоговой службы (ФНС). В июле 2006 года были приняты поправки в Налоговый кодекс, известные как закон N137-ФЗ. Этот закон ввел и подробно регламентировал ведомственную апелляцию по налоговым делам. По смыслу закона, решение вначале должно быть обжаловано в вышестоящем налоговом органе и только потом в суде. Процедура административного обжалования заработала в 2007 году, обязательной апелляция стала с 1 января 2009 года. Результат появился сразу. Накануне появления апелляции в ФНС число налоговых дел, рассматриваемых арбитражными судами, неуклонно росло, достигнув в 2005 году 425 тыс.— четверть от общего числа дел в арбитражных судах. Снижение началось уже в 2006 году, а к 2007 году сокращение составило рекордные 56%. В 2009 году, когда апелляция стала обязательной, число дел снизилось еще примерно на 10%. В последующие годы число налоговых дел стабилизировалось, выйдя на уровень примерно 100 тыс. в год.

Центр тяжести реформы сместился во внесудебную сферу: органы исполнительной власти все активнее развивают процесс рассмотрения споров в своих структурах

Апелляция в ФАС пока не является обязательной, однако административных разбирательств может быть много. Компетенция ФАС значительно расширяется, ведомство уже называют мегарегулятором, а апелляция по делам о нарушении конкуренции может выйти на межведомственный уровень. "Четвертый антимонопольный пакет" прямо предусмотрел, что жалобы на решения по антимонопольным делам в отношении операторов платежных систем и финансовых организаций, поднадзорных Центробанку, будет рассматривать специальный коллегиальный орган в ФАС, наполовину состоящий из представителей Центробанка.

Административная апелляция распространена за рубежом — как в странах континентального, так и в странах англосаксонского права. В англосаксонской системе действуют специальные административные палаты — вневедомственные органы по рассмотрению споров. Создать подобные структуры в российской системе органов исполнительной власти предлагал в феврале 2013 года глава Высшего арбитражного суда (ВАС) Антон Иванов, но идея не нашла поддержки.

В Германии специальных вневедомственных органов нет, однако административный процесс внутри ведомств урегулирован очень тщательно. Помимо Закона об административно-судебном процессе (Verwaltungsgerichtsordnung), принятом в 1960 году, в Германии в 1976 году появился Закон об административных процедурах (Verwaltungsverfahrensgesetz), регулирующий процессы вне суда. Закон об административных процедурах является единым как для федеральных, так и для региональных органов власти и различных организаций, выполняющих публичные функции. Действует также специальное законодательство об исполнении административных решений.

На германский опыт обращал внимание первый председатель ВАС Вениамин Яковлев. В 2004 году, когда число административных дел в арбитражных судах росло огромными темпами, Вениамин Яковлев в интервью газете "Коммерсантъ" подчеркивал, что во всех странах, где административная юстиция имеет длительную историю, обязательно есть досудебная процедура. "В Германии есть кодекс административных процедур. Он детально регламентирует деятельность любого органа управления, любого чиновника, порядок принятия решения, касающегося гражданина или предпринимателя. Вынесенное решение должно содержать порядок обжалования в специальный орган, существующий в каждом ведомстве. Деятельность этого органа также регламентирована, а его решения можно обжаловать в суде",— рассказывал тогда Вениамин Яковлев, предлагая установить в России единую для граждан и предпринимателей процедуру деятельности административных органов. "Структурные изменения потребуются очень небольшие, однако само наличие квазисудебных органов произведет революцию в деятельности ведомств",— полагал тогда глава ВАС.

Достоинство административного обжалования не только в бесплатности и быстроте процедуры. Большинство административных дел очень сложны по своей сути, для их рассмотрения требуются профессиональные знания, которыми судьи обычно не обладают. Суд может оценить соблюдение формальных правил при вынесении ведомством решения, может назначить экспертизу (часто дорогостоящую). Однако сам суд не может определить, правильно ли Центробанк оценил устойчивость финансового состояния банка, либо ФАС применила формулы для оценки степени монополизации рынка. 19 июня 2007 года президиум ВАС рассмотрел единственное в своей практике дело об отказе Центробанка включить банк в систему страхования вкладов. Русский банк делового сотрудничества сумел одержать победу над Центробанком в судах трех инстанций, однако ВАС вынес окончательное решение в пользу регулятора. Судьи ВАС отметили, что нижестоящие суды, в отличие от Центробанка, "не дали оценку реальному ведению коммерческим банком банковской деятельности". Президиум ВАС, по сути, признал право надзорного органа выносить решение на основании собственных нормативов, методик, а также своего профессионального суждения.

Развитие административных процедур имеет в России перспективу — в этом убеждает опыт апелляции в ФНС. Практику налоговиков сейчас активно обсуждают юристы по антимонопольным делам: сравнивают процедуры, ищут оптимальные решения. Развитие административного процесса может пойти по германской модели: в России постепенно могут появиться единообразные правила, используемые различными ведомствами. Качественные административные процедуры позволят не доводить до суда значительное число дел, особенно рутинных. В суды, однако, будут попадать наиболее сложные и масштабные дела, которые потребуют от судей наивысшей квалификации. Эти дела и станут вызовом судебной системе.

Нынешняя судебная система ответить на этот вызов вряд ли сможет. Кодекс административных процедур будет почти бесполезным: он рассчитан в основном на дела физлиц, тогда как рассматривать предстоит дела бизнеса, прежде всего крупного. Арбитражные суды работают по старым правилам арбитражного процесса, при этом сами арбитражные суды уже не играют в судебной системе прежней роли. На этом фоне Кодекс административного судопроизводства выглядит искусственным документом, принятым в политических целях и не способным сыграть заметной практической роли.

В Германии при высоком развитии административных процедур действуют специализированные судебные системы — отдельная по административным и отдельная по финансовым делам. Таким образом, немногочисленные административные споры, которые все-таки доходят до суда, попадают в специализированные суды, имеющие соответствующую квалификацию. Судейской специализации, скорее всего, потребует и российский бизнес, который споры с властью (в отличие от гражданско-правовых споров) может разрешать только в России.

Качественные административные процедуры позволят не доводить до суда значительное число дел, особенно рутинных,— в суды будут попадать наиболее сложные и масштабные дела

Административное судопроизводство и связанные с ним споры во многом повлияли на решение об объединении высших судов, послужив одним из двигателей судебной реформы. Эта реформа, однако, шла "сверху": Верховный суд РФ и ВАС спорили о компетенции, боролись на законодательном уровне, искали поддержку президента РФ. Бизнес оказался в стороне от реформы, однако остался заинтересованным в качественном механизме разрешения споров с властью. Этот механизм сейчас создается в ведомственной сфере — вне суда, зато при участии представителей бизнеса. Они, в частности, активно работали над "четвертым антимонопольным пакетом".

Развитие административной реформы "снизу", идущее сейчас, неизбежно потребует настройки судебной системы и, по сути, новой судебной реформы. Бизнес, особенно крупный, может продиктовать нужную ему конфигурацию судебной системы. Базой для этой системы, вероятно, станут отнюдь не суды общей юрисдикции, составляющие основу нынешней системы, в происходящей сейчас административной реформе они вообще не участвуют.

[Ольга Чуракова]

Статья опубликована в № 3977 от 09.12.2015 под заголовком: Кодекс ведет в тень
Бизнес и юристы критикуют новый КоАП как излишне репрессивный
Депутаты обещают поправить то, что не нравится всем, перед первым чтением
0
https://www.vedomosti.ru/politics/ar...p-repressivnii
08.12.2015
Ведомости

Е. Разумный / Ведомости

Юристы и бизнес разошлись во мнениях в своих отзывах на проект нового Кодекса об административных правонарушениях (КоАП), который в скором времени должен быть внесен в Госдуму. Председатель профильного комитета по конституционному законодательству единоросс Владимир Плигин, однако, обещает при подготовке кодекса учесть все мнения, а какие-то замечания включить еще до его внесения в парламент. «Например, все пришли к выводу, что нужно исключить из кодекса определение административной ответственности. Скорее всего, исключат два состава, связанных с ликвидацией юридических лиц, это наказание, вероятно, оставят только за финансирование терроризма, работорговлю и детскую порнографию», – рассказал Плигин.

Проект раскритиковал Институт правовых исследований Высшей школы экономики: по их мнению, новеллы кодекса носят негативный для развития экономического оборота характер. Серьезные последствия для бизнеса будет иметь изменение подведомственности для юрлиц и индивидуальных предпринимателей с арбитражных судов на суды общей юрисдикции и отказ от рассмотрения дел в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом, сказано в отзыве. При этом мотивы для изменения подходов у законодателей отсутствуют, считают эксперты ВШЭ. Уполномоченный при президенте по защите прав предпринимателей Борис Титов в своем отзыве не поддерживает проект и считает, что его необходимо принимать только после завершения реформ контрольно-надзорных ведомств, а размеры штрафов необоснованно завышены. Компания «Лукойл» в своем отзыве поддерживает стимулирование правомерного поведения и введение новых категорий правонарушений, но также считает увеличение штрафов неоправданным.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве предлагает сформировать механизм региональной корректировки штрафов. Наказание в виде прекращения деятельности в качестве индивидуального предпринимателя необходимо увязать с конкретными видами предпринимательской деятельности, сказано в отзыве. Федеральная палата адвокатов поддерживает проект, но отмечает, что никак не урегулирована ответственность за нарушение прав граждан на юридическую помощь и нарушение прав адвокатов. «Излишняя репрессивность административной ответственности, избыточные требования к юрлицам могут негативно отразиться на бизнесе», – сказано в отзыве «Деловой России». Организация тоже считает, что штрафы завышены, а карательных мер стало больше.

«Появилась специфическая разновидность административного судопроизводства – рассмотрение судами дел об административных правонарушениях. Тот факт, что законодатель стремится к единству процессуальных правил при рассмотрении дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции и арбитражными судами, можно только приветствовать», – оценивает идею нового кодекса замдиректора по научной работе юридической фирмы «Яковлев и партнеры» Анастасия Рагулина. Ликвидация предприятий предусмотрена только за совершение грубых правонарушений, их общественная вредность не нуждается в обосновании, отмечает она. «Как можно в период развала экономики вводить дополнительную нагрузку на бизнес, увеличивая и штрафы, и сроки давности», – возмущается председатель коллегии адвокатов «Старинский, Корчаго и партнеры» Евгений Корчаго. «Сейчас надо не новый кодекс принимать, а решать проблему с судами, которые неотделимы от исполнительной власти. Невозможно не согласиться с тем, что сначала нужно закончить реформу контрольных и надзорных ведомств», – продолжает Корчаго. Попытки наполнить бюджет с помощью сбора штрафов судами закончатся плачевно – бизнес либо закроется, либо снова уйдет в тень, полагает адвокат. «Такое ощущение, что после послания президента Владимира Путина все для вида поговорили о декриминализации, но дальше разговоров дело не пойдет. Политику на удушение бизнеса и репрессивное законодательство сейчас невозможно продолжать», – подчеркивает адвокат.

[Владимир Жбанков]

http://www.newtimes.ru/articles/detail/107696/
№5 (396) 15.02.16

12 февраля в рамках рабочей группы при Комитете конституционного законодательства и госстроительства Государственной думы завершилось обсуждение законопроекта № 957581-6 «Кодекс РФ об административных правонарушениях» В ходе 20 заседаний, прошедших в течение месяца в рамках рабочей группы, чиновниками и экспертами от науки и бизнеса было высказано огромное количество замечаний, как по общей, так и по особенной части кодекса. Но депутаты твердо намерены принять сырой и во многом сомнительный проект уже в весеннюю сессию. Причем принять проект нового КоАП в первом чтении планируется уже во второй половине февраля. И в первом чтении будет приниматься вариант без правок и замечаний, которые будут вноситься авральным порядком ко второму чтению. Эта порочная практика закрепилась в отечественном законотворчестве давно, но в данном случае все происходит быстрее обыкновенного. Проект уже успели окрестить «репрессивным», «ретроградным» и прочими нехорошими эпитетами. И небезосновательно. Вот навскидку несколько новостей, с которыми нам, скорее всего, придется жить. Принять проект нового КоАП в первом чтении планируется уже во второй половине февраля. И в первом чтении будет приниматься вариант без правок и замечаний, которые будут вноситься авральным порядком ко второму чтению В новом КоАП значительно ужесточаются санкции, вводится возможность суммирования штрафов, например, когда работодатель нарушает законодательство о труде, сумма штрафа умножается на число работников, продлеваются сроки давности привлечения к ответственности. Можно предположить, что с помощью реформы КоАП инициаторы проекта намерены на порядки увеличить собираемость штрафов. Возможно, это поможет залатать дыры в бюджете, но это также может стать источником серьезной социальной напряженности. Вводится совершенно новая для административного права санкция — ликвидация юридического лица. Сейчас принудительная ликвидация возможна только в исковом порядке по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом. Эта новелла создает существенные риски для контрагентов ликвидируемого лица — кредиторов, клиентов, партнеров. И каких-то мер для их защиты пока что не предполагается. Вводится классификация правонарушений на грубые, значительные и менее значительные, от которых зависит наказание. При этом критерии не определены, что позволяет отнести к грубым любое правонарушение произвольно и открывает простор для административного произвола и коррупции. Не решены или решены частично действительно важные и давно наболевшие вопросы, связанные с административным процессом. Давно пора как-то прописать состязательность административного процесса (который на практике носит инквизиционный характер), вопросы обязательного ведения протокола, аудио-, видеозаписи, фотосъемки и т.п. Не разрешен давно наболевший вопрос о презумпции невиновности, так что новый КоАП, как и действующий, плохо сочетается с базовым корпусом прав человека. Обжалование постановлений административных органов и судов существенно затруднено, причем обжалование в первой инстанции и апелляция «слиплись» в одной главе. Подобный подход вступает в прямой конфликт с арбитражным законодательством и правом на справедливое и публичное судебное разбирательство, закрепленное в Европейской конвенции о правах человека и Конституции РФ. Конечно, нельзя говорить, что принятие нового КоАП в первом чтении в феврале — вопрос решенный. Некоторая интрига остается. Прежде всего, это связано с тем, что вместо задуманного упрощения жизни госорганов, проект существенно усложняет ее (через введение новых составов, изменение процедур и т.п.). Однако, судя по энергичности продвижения проекта, скорости обсуждения и уверенности в себе авторской группы, шансов на то, что проект отложат в сторону для тщательной проработки, очень мало. Так что можно быть уверенным, что огромное количество нестыковок и слабых мест всплывет после принятия нового КоАП. Отечественный правоприменитель — большой мастер находить дыры и двусмысленности в законах и трактовать их в свою пользу.