*3591. Муниципальная милиция

[Анна Сакоян]

http://polit.ru/article/2015/11/16/law_order/
16 ноября 2015, 16:26 КГИ

Презентация доклада. Фото: КГИ

Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России (pdf, 1,6 MБ)

В понедельник на площадке Комитете гражданских инициатив прошли публичная презентация и обсуждение доклада по результатам исследования «Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России». В презентации приняли участие глава Комитета гражданских инициатив Алексей Кудрин, представители авторского коллектива и другие исследователи и эксперты.

Документ завершает очередной цикл исследований в рамках проекта Комитета гражданских инициатив «Реформа правоохранительной системы». Доклад призван дополнить дискуссию о создании муниципальной милиции аргументами, обосновывающими необходимость разумной децентрализации полиции. Документ описывает возможные варианты создания муниципальной милиции и оценивает возможные риски, возникающие в связи с этим.

Доклад подготовлен авторским коллективом Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге во главе с Вадимом Волковым в партнерстве с Комитетом гражданских инициатив. Речь идет о проблемах, которые систематически возникают в работе органов охраны правопорядка, и о конструктивных подходах к их решению. Наиболее общим способом решения этих проблем авторам доклада представляется децентрализация и формирование муниципальных милицейских образований.

В докладе представлена базовая информация о работе дежурных частей, инспекций по делам несовершеннолетних, прочих правоохранительных структур, а также приводится анализ некоторых координирующих инстанций. Задача исследования была в том, чтобы выявить ключевые проблемы в организации работы правоохранительных органов, что, в свою очередь, позволило бы выстроить конструктивную дискуссию о том, как эти проблемы решить.

Среди выявленных проблем одна из главных состоит в том, что на полицейских возложено множество непрофильных обязанностей, и это сильно сказывается на качестве их работы не в лучшую сторону. В частности, до половины рабочего времени у участковых может уходить на бумажную работу. На это также накладываются дублирующие друг друга проверки низовых подразделений, разрастание штабных и координирующих структур и система оценок, которая искажает стимулы к работе, что зачастую выражается в фальсификации результатов.

Еще один момент – низкий уровень использования цифровых технологий. В итоге сбор и анализ правоохранительных данных недостаточно автоматизирован, а это затрудняет информационный обмен и делает его нерациональным. Основная проблема здесь в том, что передача информации преимущественно идет по вертикали (обмен между вышестоящими и подчиненными инстанциями), при этом горизонтального обмена информацией по сути нет, что ведет к снижению эффективности работы. Кроме того, еще одна проблема в том, что полиция в большом количестве случаев взаимодействует с преступниками, рецидивистами и маргиналами, а навыков общения с добропорядочными гражданами у ее представителей практически нет.

Таким образом, получается, что работа МВД, прежде всего его низовых подразделений, больше ориентирована на процесс, а не на результат. Главным образом, это выражается в том, что работа оценивается по числу действий совершенных в течение дня (это отражается в бумажной отчетности). При этом качество выполнения обязанностей при оценке большой роли не играет.

Еще один противоречивый момент. По идее, главная задача полиции – это обеспечение безопасности и охрана прав граждан. Но по факту полиция не подотчетна ни гражданам, ни местным властям, представляющим этих граждан. Полицейские районных подразделений подотчетны только вышестоящему начальству МВД. Иными словами, интересы граждан и их конкретные проблемы игнорируются на уровне системы. Рабочие приоритеты полиции определяются целевыми показателями по раскрываемости преступлений, а охрана общественного порядка автоматически оказывается второстепенной задачей.

Это, в свою очередь, ведет к нерациональному расходованию средств. Значительная доля финансирования идет на содержание управленческого аппарата и штабов, которые занимаются разработкой и сбором отчетности и проверками. Собственно, той отчетности, которую вынуждены заполнять полицейские вместо выполнения своих прямых обязанностей.

По мнению исследователей, все описанные проблемы носят системный характер и порождаются принципами организации и управления МВД – в первую очередь, избыточной централизацией управления вертикальной системой контроля. Таким образом, для решения этих проблем необходима организационная реформа, направленная, в первую очередь, на разумную децентрализацию управления подразделениями по охране общественного правопорядка. Важным нововведением было бы создание условий для формирования муниципальной милиции, а также для того, чтобы региональные и муниципальные власти могли участвовать в управлении правоохранительными подразделениями.

Доклад также предлагает рекомендации по организационной реформе и созданию муниципальной милиции. Авторы оговаривают, что это не окончательный план, а скорее первоначальный набросок, требующий дальнейшей ведомственной и экспертной дискуссии.

Главным условием формирования нового института исследователи считают принцип востребованности и готовности со стороны муниципалитетов и региональных властей. Экспертной проработки и дискуссии требует вопрос о том, какая модель децентрадизации должна быть в итоге принята. Например, это может быть децентрализация только до уровня субъекта федерации или дальше, до муниципального уровня. Также необходимо обсудить вопрос о том, каких функций должна коснуться децентрализация: только ли охраны общественного порядка или также и уголовного преследования по некоторым преступлениям. Здесь же нужно определить, какая инстанция будет ведать муниципальной милицией: должна ли это быть специализированная структура МВД или какая-то параллельная структура, которой будет выделена часть полномочий МВД. Это, в свою очередь, требует решения о том, какие полномочия нужны и какова сфера ответственности этого института.

Эта работа должна стать первым этапом реформы. На следующем этапе нужно попробовать реализовать получившуюся модель в экспериментальном порядке, сравнить результаты и учесть опыт. Наконец, итоговой стадией должно стать внедрение муниципальной милиции в России. Для этого нужно принять соответствующий закон, предполагающий переходный период сроком порядка 5 лет, когда муниципалитеты смогут сами создавать милицию по своей инициативе. Если по прошествии этого времени муниципалитет не будет готов к исполнению таких функций, то его милицейское образование останется в ведении субъекта федерации.

Помимо рекомендательного, доклад носит дискуссионный характер. Существует некоторый консенсус о том, что какие-то перемены в организации работы органов охраны правопорядка необходимы. Однако нынешняя дискуссия о муниципальной полиции, подчеркивают авторы, уходит в детали реализации одной из возможных моделей и фактически не обращается к теме принципиальной децентрализации части компетенции полиции. В итоге дискуссия от вопроса о том, какой должна быть децентрализация, сводится к обсуждению причин, по которым тот или иной вариант недопустим. Доклад предлагает модель конструктивного подхода к обсуждению имеющихся проблем.
Приложение

В приложении к заметке мы публикуем фрагмент текста, кратко излагающий основное содержание, выводы и практическую цель документа.
Основное содержание и выводы

В первой части доклада описывается повседневная работа основных подразделений полиции, занятых охраной общественного порядка вне столичных мегаполисов — в городах, включая региональные столицы и районные центры, и сельских районах, то есть в типичных российских поселениях. Несмотря на то, что эта практика хорошо знакома сотрудникам МВД, для большинства экспертов и общественности это, безусловно, новая и полезная информация. Она дает возможность получить базовые сведения о работе дежурной части, участковых, инспекции по делам несовершеннолетних, патрульно-постовой службы, других служб и понять, что и как они делают и каким образом взаимодействуют. Кроме этого, в первой части доклада дается анализ работы штабов, отделов, управлений и других координирующих структур, работа которых редко находятся на виду, но оказывает очень большое влияние на деятельность сотрудников «на земле».

Изучение повседневной работы позволяет провести диагностику проблем. Основные проблемы в работе отдельных служб следующие.

1. На участковых уполномоченных полиции возложено большое число непрофильных функций и обязанностей, что сильно ухудшает качество их основной работы.

2. Службы, занятые охраной общественно порядка, в особенности участковые уполномоченные, перегружены бумажной работой, которая отнимает от трети до половины рабочего времени.

3. Избыточное количество дублирующих друг друга проверок низовых подразделений со стороны вышестоящих уровней управления ведет к еще большему снижению эффективности работы полиции по выполнению своих профильных функций.

4. Рост разнообразных штабных и координирующих структур привел к повышению непродуктивной нагрузки первичных подразделений «на земле».

5. Низкий уровень использования цифровых технологий, недостаточная автоматизация процесса сбора/анализа правоохранительной информации и статистики способствует нерациональному информационному обмену.

6. Влияние системы оценки работы первичных подразделений («палочной системы»), хотя имеет тенденцию к снижению, продолжает искажать стимулы к работе и способствовать фальсификации ее результатов.

7. Двойное подчинение и неопределенный статус подразделений вневедомственной охраны создают трудности в управлении и чреваты рисками, которые ведут к ухудшению качества работы.

8. В результате искусственных барьеров, избыточной загрузки непрофильной работой и ненадлежащего исполнения социальных обязательств наблюдается сильный и устойчивый кадровый дефицит в первичных подразделениях, прежде всего УУП.

9. Работа сотрудников подразделений по охране общественного порядка предполагает преимущественные контакты с преступным, рецидивным или маргинальным контингентом, при этом навыки и практика общения с добропорядочными гражданами и средним классом практически отсутствуют.

Выявленные в ходе наблюдения и исследования проблемы в работе первичных подразделений по охране общественного порядка (см. главу 4) можно сгруппировать и обобщить следующим образом:

1.Ориентация работы МВД и всех его низовых подразделений на процесс, а не на результат.Текущий контроль работы рядовых сотрудников полиции, занятых охраной общественного порядка, происходит по числу действий, которые они совершают в течение рабочего дня и отражают в том же количестве отчетных документов (рапортов, протоколов и т. п.). Это ведет к тому, что процесс работы оценивается по объему бумажной отчетности, которая перестает давать адекватное представление о качестве выполнения полицией своих прямых обязанностей.

2. Полиция, основной задачей которой является обеспечение безопасности и охрана прав граждан на вверенных участках, не подотчетна гражданам или местным властям, которые представляют граждан. Низовые подразделения уровня района подотчетны только вышестоящему начальству МВД. Поскольку потребности и конкретные проблемы граждан, а также необходимость того, чтобы жители ощущали себя в безопасности, не являются приоритетами в управленческой практике полиции, происходит систематическое искажение всей ее работы. Эта работа ориентирована исключительно на спущенные сверху отчетные показатели (прежде всего, раскрываемость преступлений, что отодвигает задачи по охране общественного порядка на второй план).

3. Запретительно высокие издержки контроля над работой сотрудников первичных подразделений полиции (эта проблема органично связана с предыдущими). Эти издержки выражаются:

в высоких расходах на содержание управленческих аппаратов и штабов, которые заняты разработкой и сбором отчетности, проверками и анализом статистики;

в больших затратах рабочего времени рядовых сотрудников на выполнение требований бумажной отчетности о своей работе, что отнимает до половины времени от той самой работы, о которой им приходится отчитываться.

4. Нерациональная организация информационных потоков внутри системы МВД. Это выражается в том, что криминологическая информация и статистика о работе подразделений МВД передается в форме сложных запросов по управленческой вертикали, а горизонтальный обмен информацией или доступ к ней через единые базы отсутствует.

Обозначенные выше проблемы обладают системным свойством и имеют системное происхождение — то есть они взаимосвязаны и порождаются существующими принципами организации и управления МВД. Причинами, порождающими и усугубляющими эти проблемы, являются избыточная централизация управления и вертикальная система контроля (сверху вниз).

Соответственно, для улучшения качества охраны общественного порядка и удовлетворения спроса граждан на безопасность и охрану их прав необходима организационная реформа, основным элементом которой является разумная децентрализация управления подразделениями, занятыми охраной общественного порядка. Важнейшей частью такой реформы является создание условий для формирования муниципальной милиции и участия региональных и муниципальных властей в управлении подразделениями по охране общественного порядка.

Рекомендательная часть данного исследования основана на двух принципах, касающихся организационной реформы и создания муниципальной милиции.

Наличие нескольких вариантов децентрализации и создания муниципальной милиции. Данный документ не предлагает единственное и окончательное решение, а содержит несколько вариантов, а также оценку преимуществ и рисков каждого из них — для дальнейшей экспертной и ведомственной дискуссии и выбора оптимального для России варианта (вариантов) в сегодняшних условиях с учетом предыдущего опыта.
Процесс создания муниципальной милиции предполагает принцип востребованности и готовности со стороны муниципалитета, а также региональных властей. Возможность создания муниципальной милиции должна быть обеспечена законодательно и проработана на ведомственном уровне, но для ее реализации необходимы инициатива со стороны местных сообществ/муниципалитетов и обеспечение ресурсами.

Разумная децентрализация и создание муниципальной милиции включает определение как уровня управления, на который передаются подразделения по охране общественного порядка (муниципальный или региональный), так и объема функций у соответствующих подразделений.

Соответственно, пространство возможных вариантов, которые анализируются в данном докладе, содержит:

Сильные варианты муниципальной милиции, включающие все службы по охране общественного порядка, управление которыми осуществляется на уровне муниципалитетов второго уровня или при сочетании муниципального уровня (более крупный город) и регионального, если специфика муниципалитетов в данном регионе делает такой вариант более целесообразным.

Средние варианты муниципальной милиции, предполагающие неполный набор подразделений, который необходимо определить в ходе ведомственного и экспертного обсуждения.

Слабый вариант муниципальной милиции, при котором функции муниципальной милиции сведены только к исполнению административного законодательства (как это уже практикуется в нескольких регионах).

Интегрированная региональная полиция — вариант децентрализации, предполагающий создание сильной региональной полиции, при котором на уровень региона передаются службы ООП, а также отделы дознания и приданные им оперативные сотрудники.

Далее приводится описание возможной работы служб в рамках таких моделей, а также риски передачи каждой из них на нижестоящий уровень управления.

В заключительной главе обобщен международный опыт реформирования полиций в направлении децентрализации и приближения к населению, а также более подробно анализируются реформы в Польше, Англии и Бельгии.
Практическая цель доклада

Цель данного доклада — дать как можно более полную и разностороннюю информацию, которая бы обеспечила как конструктивную дискуссию, так и возможность принять взвешенные решения. Он сочетает анализ проблем, которые нужно решить через децентрализацию, и описывает основные направления возможной децентрализации. Решение о децентрализации и (возможном) создании муниципальной милиции, если оно будет принято в общем виде («да или нет»), должно затем пройти следующие этапы до момента, когда оно будет детализировано, после чего потребуется кропотливая юридическая работа по его политическому и организационному оформлению.

Принятие решений целесообразно осуществлять последовательно, в несколько этапов.

I этап. Принятие решения о модели муниципальной/региональной милиции/полиции

На этом этапе последовательно должны быть решены следующие вопросы.

1. Децентрализация до муниципального уровня или уровня субъекта федерации.

Итог: муниципальная милиция или региональная полиция.

2. Децентрализация только функций охраны общественного порядка или также функции уголовного преследования по части преступлений.

Итог: определение сферы работы будущей полиции/милиции.

3. Выделение подразделений МВД и их передача муниципальной милиции или создание параллельной структуры, перенимающей часть полномочий МВД.

Итог: определение принципа создания муниципальной милиции.

4. Формирование уточненной компетенции, сферы ответственности и полномочий.

Итог: определение подробной сферы ответственности, в зависимости от п. 3: формирование перечня подразделений МВД, переходящих в структуру муниципальной милиции.

5. Принятие решение о системе контроля: выборность главы муниципальной милиции, назначение органами местного самоуправления, внедрение системы «нескольких ключей».

Итог: определение системы контроля и снижение известных рисков муниципальной милиции.

Итог этапа: выбор принципиальной модели муниципальной милиции

II этап. Техническая реализация выбранной модели в экспериментах

В России существует большое разнообразие муниципальных образований и не каждое из них готово к формированию и поддержанию полиции. Муниципальная милиция будет устроена неодинаково. В городах (кроме городов федерального значения) она будет функционировать как простая муниципальная структура, в менее крупных муниципалитетах возможно создание милицейских структур на уровне муниципального района или даже группы районов. На малонаселенных и труднодоступных территориях возможно создание региональной, а не муниципальной милиции.

После достижения консенсуса о модели децентрализации начинается процесс перевода модели в практическую реализацию.

1. Проводится ревизия нормативных актов, требующих изменения для создания муниципальной милиции.

2. Осуществляется выбор модели финансирования муниципальной милиции1.

3. Проводятся эксперименты в разных по характеристикам муниципальных образованиях, в результате которых отбираются наиболее удачные варианты, устраняются выявленные недостатки первоначальных проектов.

4. Достигается консенсус по минимальным требованиям к образовательным стандартам и подготовке муниципальных полицейских, решается вопрос о том, должны ли они быть унифицированы.

Итог этапа: Реализованы несколько вариантов модели основной (сформированной на этапе 1) муниципальной милиции. Они продолжают функционирование. Принимается рамочный закон о муниципальной милиции — то есть такой, который учитывая опыт экспериментов, дает муниципалитетам возможность создать муниципальную милицию с учетом их особенностей, сохраняя вариативность внутри выбранной модели. Одновременно именно на этом этапе прорабатываются и внедряются в законодательство необходимые масштабные изменения всех нормативных актов, затрагивающих регулирование охраны общественного порядка (при необходимости — и уголовного преследования).

III этап. Внедрение муниципальной милиции в РФ

После принятия закона о муниципальной милиции начинается переходный период сроком до 5 лет. На этом этапе муниципалитеты имеют возможность создания милиции по собственной инициативе. В случае если муниципальное образование не готово к исполнению таких функций, они — до третьего этапа — остаются в ведении субъекта федерации.

На третьем этапе формирование муниципального уровня полиции становится обязательным. Такая стратегия позволит реализовать это направление реформы постепенно — вместе с ростом влияния муниципалитетов (фактически параллельно с муниципальной реформой), избегая провалов и используя на третьем этапе уже отработанные схемы передачи функций и бюджетных средств.

Мы описываем эти этапы для того, чтобы показать — проблема современной дискуссии о муниципальной милиции в уходе в детали реализации одной из возможных моделей. Это бессмысленно в отсутствии политического решения о принципиальной децентрализации части компетенции полиции и объеме этой децентрализации. Попытки сформировать полное видение абстрактной муниципальной милиции сталкиваются с критикой предложений в деталях. Обсуждение принципиального вопроса, — «какой должна быть децентрализация» — подменяется обсуждением вопроса «почему предложенный вариант не может быть принят», причем это обсуждение не включает встречного конструктивного предложения. Подобная критика уместна уже на втором-третьем этапе создания муниципальной милиции, а не на первом — когда должна быть осознана необходимость децентрализации и сформирована приемлемая для России модель муниципальной милиции.

Цель доклада — вернуть дискуссию к ее ключевой точке: от обсуждения невозможности децентрализации к осознанию ее необходимости.
Примечание

1. Нормативы материально-технического обеспечения, которые сейчас есть (тыл, спецсредства и прочее), могут быть неподъемны, а главное — не нужны для муниципалитетов. Этот вопрос должен быть решен.