http://expert.ru/2016/07/14/intervyu/?exrtrvdim14071620
«Expert Online» 14 jul 2016
Доктор юридических наук Иван Соловьев
Подписанный Президентом 3 июля Закон № 325–ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», относится к сфере «предпринимательских». Профессор кафедры налогового и финансового права Финансового университета при Правительстве РФ Иван Соловьев подробно рассказал о нем «Эксперт online».
— В начале июля Президентом был подписан закон, направленный на улучшение делового климата в стране, который, в том числе, предусматривает повышение размера крупного и особо крупного ущерба по налоговым преступлениям. Как по Вашему мнению, соответствует ли данная норма общей заявленной цели закона?
— Вполне соответствует. Закон № 325–ФЗ от 3 июля 2016 года комплексный. Его нормы в перспективе способны оказать весьма благоприятное влияние на общую деловую атмосферу, на те факторы и показатели из которых формируется общий уровень доступности и безопасности осуществления предпринимательской деятельности.
Я бы отметил новые возможности по приглашению нотариуса к подследственному предпринимателю, обязанность признать изъятые документы вещдоками или вернуть их, изготовив копии. Это правильно, ведь раньше это было инструментом давления на бизнесменов, при этом само юрлицо, документы которого изымались, не могло в полном объеме осуществлять свою деятельность. Не забудем и репутационные угрозы, которые неизбежно возникали при этом. Все это имело негативные последствия, так как приводило к значительным потерям предпринимателей и появлению коррупционных рисков в правоохранительной среде.
Реклама
Кроме того, созданы более благоприятные или, если можно так сказать, реальные условия по заглаживанию и возмещению причиненного в результате совершения экономических преступлений ущерба. До сегодняшнего дня основанием для освобождения от уголовной ответственности по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности было перечисление в федеральный бюджет денежного возмещения в размере пятикратной суммы причиненного ущерба.
Сам изначальный посыл такой нормы был направлен на то, чтобы за экономические преступления наказывать экономически, то есть рублем. Возместил в пятикратном размере – освобождаешься от уголовной ответственности, если нет – рискуешь получить реальный срок. Однако практика показала, что пятикратное увеличение ущерба или полученного от преступления дохода стало для большинства нарушителей неподъемной ношей.
И потом ведь бизнесмены умеют считать. И причем хорошо считать. Допустим ущерб причинен в размере 10 млн рублей, значит возместить должен уже 50 млн. Так выгоднее погасить сам ущерб, что уже будет смягчающим обстоятельством и попытаться договориться о том, чтобы в крайнем случае получить условный срок или штраф. На деле в несколько раз дешевле выходила такая схема.
Теперь же размер денежного возмещения снижен до двукратной суммы. Следовательно, у предпринимателей больше стимулов для того, чтобы договариваться на законных основаниях с государством, чем на незаконных со следователем.
Что касается повышения пороговых сумм, то их увеличение выводит их под уголовной ответственности те нарушения, которые, по мнению законодателя по тем и ли иным причинам утратили свою общественную опасность. И именно в связи с тем, что суммы ущерба или полученного дохода перестали соответствовать критерию значительности. Это относится и к налоговым преступлениям. Теперь крупным размером по ст. 198 УК РФ (Уклонение от уплаты налогов и сборов с физического лица) будет считаться сумма налогов и сборов более 900 тыс. рублей за три финансовых года, а особо крупным – сумма более 4,5 млн рублей за тот же период (сейчас 600 тыс. рублей и 3 млн рублей соответственно). Пороговая сумма неуплаченного налога для организаций (ст. 199 и 199.1) в крупном размере увеличится с 2 млн. рублей до 5 млн. рублей за три финансовых года, а в особо крупном – с 10 млн рублей до 15 млн рублей за три финансовых года. То есть в целом – в полтора раза рост.
Понятно, что цифры эти компромиссные, не те, что изначально предлагал бизнес, но и это - серьезное движение вперед с точки зрения либерализации ведения бизнеса в нашей стране. И потом зная пассионарность и неуемный энтузиазм нашего предпринимательского сообщества, можно предположить, что день вступления в силу повышенных пороговых значений станет днем начала новой кампании за их дальнейшее увеличение.
— Получается, что это приведет к тому, что дел по налоговым преступлениям будет меньше. А каковы общие тенденции в данной сфере, ведь совсем недавно был возвращен прежний порядок возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям, предприниматели заговорили о росте случаев уголовного преследования, и вот теперь новое послабление?
— Вы правы, снижение количества выявленных можно прогнозировать. И это абсолютно логично. Ведь как я уже говорил, то что раньше было бы преступлением, сейчас им уже не является. Зависимость довольно простая: выше пороговый ущерб – меньше выявляемых преступлений. Но это не значит, что налоговые уклонисты будут избегать ответственности. Нет. Просто нести ответственность они будут в рамках налогового законодательства, которое предусматривает помимо уплаты сумм сокрытых налогов еще и штрафные санкции и пени.
Что касается изменения порядка возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям, то это первый за последние годы реальный шаг, направленный на укрепление налоговой дисциплины, возврат профилактического значения уголовно-правовой защиты налоговых правоотношений, а, следовательно, и финансовых интересов государства.
Ведь раньше схема была практически не рабочей: единственным основанием для возбуждения уголовного дела был материал налогового органа. И все. Полиция при этом просто выпала из числа тех, кто мог оказать влияние на эти процессы. Вполне допускаю, что это и было целью тех, кто последовательно выступал за снижение правоохранительной составляющей в налоговых правооотношениях. Ведь все шло постепенно: сначала лишили правоохранителей права проводить проверки, затем ввели специальный случай освобождения от уголовной ответственности – если впервые привлекаешься и погасил ущерб – освобождаешься от ответственности, потом запретили брать предпринимателей под стражу до суда, потом передали подследственность по налоговым преступлениям из МВД в Следственный комитет, разорвав единый цикл выявления, пресечения и расследования налогового преступлений, а затем и вовсе запретили возбуждать уголовные дела без акта налоговой проверки ФНС. Казалось бы все, цель достигнута, система противодействия налоговой преступности полностью дезориентирована и не способна на восстановление. Следственный комитет находится на давальческом сырье от налоговиков, опытных специалистов по налоговой тематике там нет, в перспективе единицы дел, а государственные функции в данной сфере будут выполняться чисто номинально.
Но вот тут и произошла ошибка и главный просчет. Следственный комитет по государственному подошел к новому полномочию. Предприняты последовательные организационные и штатные мероприятия: специалисты и следователи прошли повышение квалификации в налоговой академии, проведена глубокая аналитическая проработка механизмов взаимодействия налоговых и правоохранительных органов и, наконец, предприняты все усилия для того, чтобы вернуть процессуальным полномочиям в данной сфере былую эффективность.
Конечно же это привело к активизации работы и росту показателей выявления и расследования налоговых преступлений, ведь по сравнению с началом 2000-х они упали в 50 раз. И уже в 2015 году существенно повысился уровень выявления налоговых преступлений, увеличились объемы поступающих в государственный бюджет платежей. Возбуждено 4568 уголовных дел о налоговых преступлениях, что почти на полторы тысячи больше, чем в 2014 году. В ходе доследственных проверок и расследования налоговых преступлений возмещен ущерб на сумму 14,9 млрд рублей, то есть 86% в плюсе.
Кроме того, уже не первый год в качестве одной из первоочередных руководством СК РФ поставлена задача во взаимодействии с ФНС России оперативно и качественно расследовать налоговые преступления, выявлять наиболее сложные схемы уклонения от уплаты налогов и сборов, от поступления которых в государственную казну напрямую зависит выполнение социальных программ, а также активно использовать для этого полномочия органов дознания, межведомственных рабочих групп.
Вопросы реализации государственной политики по противодействию налоговой преступности получили новый импульс: проводятся совместные с налоговиками коллегии Следственного комитета, разработана и подписана четырехсторонняя межведомственная инструкция, направленная на повышение эффективности возмещения причиненного налоговыми преступлениями ущерба, наука подключается ко многим аспектам этой деятельности.
— Чем наука может здесь помочь?
— Это тема достаточно в науке исследованная, так как она затрагивает каждого, кто является налогоплательщиком. Однако и здесь научные изыскания имеют смысл, когда они либо имеют шансы воплотиться на практике, либо хоть как-то влиять на нее. Когда этого нет, заниматься наукой ради самой науки, применительно именно к данной теме, можно только в академическом или теоретическом формате.
Однако сейчас все-таки появляются возможности и науке хоть как-то посодействовать успешной реализации государственной политики в сфере противодействия налоговой преступности. Так, в соответствии с Государственным заданием на 2016 год, Финансовым университетом при Правительстве Российской Федерации проводится исследование по теме: «Совершенствование правового регулирования взаимодействия налоговых и правоохранительных органов при выявлении и расследовании налоговых преступлений». Уверены, что практики нам помогут в его успешной реализации. Пока выходим на четыре главных направления:
- создание концепции единого цикла выявления, документирования и расследования налоговых преступлений;
- совершенствование механизма контроля за фактическим возмещением ущерба, причиненного налоговыми преступлениями;
- совершенствование механизма направления материалов налоговых органов в правоохранительные и следственные органы;
- снижение коррупционной составляющей в сфере противодействия уклонению от уплаты налогов.
— Вы сказали о необходимости совершенствовать механизм взаимодействия налоговых и правоохранительных органов. С ним что-то не так?
— Вы знаете, людям свойственно стремиться к идеальной модели, поиску эффективных и оптимальных решений. Конечно механизм такого взаимодействия сегодня вызывает гораздо меньше беспокойства и пессимизма, чем это было два года назад. Здесь решающую роль сыграли активная позиция следственных органов и твердая воля главы государства.
Сегодня у следователя стало гораздо меньше препонов для эффективной реализации своих процессуальных полномочий. Однако сильная зависимость от налоговиков и их решений все еще остается. Кроме того, есть сроки давности, которые подчас истекают пока идут налоговые проверки, а их результаты потом обжалуются в суде, есть нормы о преюдиции. На практике это означает, что следователь рискует, возбуждая дело по материалу налоговой проверки, результаты которой затем будут обжалованы в суде, а решение налогового органа признано незаконным. А ведь при этом ему надо еще и умысел доказать и доказательственную базу сформировать, принять меры для недопущения сокрытия следов и уничтожения документов.
— А что не позволяет налоговикам эффективно работать в данном направлении?
— Только то, что у них и у правоохранителей совершенно разные методы и правовые основания для реализации своих функций. Ведь налоговики по своей сути - контролеры. Профессиональные, настойчивые когда надо, но контролеры. При этом потенциал той же оперативно-разыскной деятельности в разы выше контрольной. Там есть ряд мероприятий, которые позволяют как раз и установить умысел: тут и прослушка и оперативное внедрение и обследование помещений и документов и др.
Вот и получается, что все существовало у нас как бы по отдельности. Контрольные мероприятия, полицейская работа и следствие. Кстати раз уж заговорили об этом, а вы знаете, насколько эффективнее работа налоговиков, когда они действуют совместно с полицией? Скажу вам.
В 2013 году налоговыми органами проведена 41331 выездная налоговая проверка со средним доначислением на одну проверку в размере 6,9 млн рублей. В 2014 году таких проверок было 35758 с доначислением 8,2 млн рублей, а в 2015- м – 30663 при 8,9 млн доначислений на одну проверку.
При этом в эти же периоды осуществлялись и выездные проверки, в которых участвовали сотрудники органов внутренних дел. При рассмотрении этой статистики получается, что при 6531 проверке в 2013 году доначисления на одну проверку составили 21,6 млн рублей, в 2014-м при 7123 проверках – 20,6 млн рублей, а в 2015-м – при 6460 проверках – 19,1 млн. рублей. Как видно, цифры говорят сами за себя: при среднем доначислении на одну проверку, проводимую налоговым органом в 7,5 млн рублей, на совместную с органами внутренних дел приходится практически в три раза больше!
Кроме того, надо учитывать, что следователям налоговики могут представить только те материалы, сформировать которые не выходит за их полномочия. А этого не так много для уголовного дела. Конечно же акт проверки является одним из центральных доказательств, однако почему-то из 100 материалов, направленных налоговиками в СК возбуждалось только 10-11 уголовных дел.
Да и такое эксклюзивное положение налоговиков привело к тому, что зазвучали голоса других контролеров из таможни и антимонопольной службы о том, что только их материалы должны быть единственным основанием для начала уголовного преследования. В совокупности все это могло привести к параличу правоохранительной системы в сфере защиты экономики и финансов государства. Сегодня же все вернулось на свои места: контролеры контролируют, правоохранители выявляют и расследуют преступления.
— Вы сказали о едином цикле выявления, пресечения и расследования налоговых преступлений. Что вы имели в виду? Это цикл будет в рамках ФНС, МВД и СК, как это происходит сейчас или есть смысл создавать что-то новое?
— Чтобы создавать что-то новое нужна политическая воля на это руководства страны. Сейчас же можно только говорить о том, что еще можно сделать, что предложить для того, чтобы механизм противодействия налоговой преступности работал как часы. Кроме того, возьмем зарубежный опыт. Там есть очень интересные примеры эффективного противодействия налоговой преступности в рамках единого правоохранительного цикла.
Одним из них является Финансовая гвардия Итальянской Республики. К ее основным задачам относятся: налоговый и таможенный контроль, надзор за уплатой акцизов, контроль расходования бюджетных средств и проведения государственных закупок, размещения заказов и проведения торгов; противодействие подделке денежных знаков, защита торговых марок и знаков, патентов и авторских прав, включая защиту национальной продукции и др.
По штатной численности у них около 68 тысяч военнослужащих, распределенных следующим образом: 3225 офицеров; 23602 инспектора (прапощики); 3500 совринтендантов (сержантов); 27807 рядовых, при этом терорганы Финансовой гвардии обеспечивают безопасность в финансовой и экономической сферах с помощью: 74 групп (включая 5 групп быстрого реагирования); 103 команд налоговой полиции, отвечающих за наиболее значимые и ответственные расследования, 202 лейтенантов, 48 бригад, 26 спасательных альпийских станций, 15 воздушных и морских операционных департаментов, которые обеспечивают обслуживание воздушных бортов и кораблей на Итальянской территории.
Ну и несколько слов о результатах их работы. Согласно годовому отчету Корпуса финансовой гвардии за 2015 год в сфере противодействия нарушению налогового законодательства и уклонению от уплаты налогов проведено 514,3 тыс. территориальных контрольных мероприятий, а также 85,3 тыс. налоговых проверок и 19,8 тыс. расследований, в том числе 747 расследований в области международного налогообложения. При этом выявленная по результатам проверок сумма сокрытых налогов за 2015 год составила 1 130 329 172 евро. В переводе на рубли это получается примерно 84,7 млрд рублей против 14,9 млрд в целом по России. Таким образом можно сделать вывод, что гораздо меньшими по численности человеческими ресурсами, с в 3 раза меньшего количества налогоплательщиков устанавливается в 5,7 раза больший ущерб!
Мы же понимаем, что таких результатов Финансовой гвардии Италии удается добиться отнюдь не за счет сговорчивости или пугливости итальянских налогоплательщиков (они надо сказать, как и наши являются не робкого десятка), а как раз за счет того, что весь цикл выявления, пресечения и расследования налоговых преступлений сосредоточен в одном государственном органе, имеющим весьма высокую репутацию и заслужившим своей работой уважение итальянского общества.
Таким образом отсутствие ведомственных барьеров, необходимости проведения многочисленных согласований рабочих вопросов, бесконечной пересылки материалов из одного ведомства в другое и делает систему противодействия налоговой преступности эффективной, а также существенно снижает коррупционные риски в данной сфере.
— Демонтаж той системы возбуждения уголовных дел, которая сейчас воссоздается, был вызван не в последнюю очередь ее использованием как средства неправового давления на предпринимателей под видом правового. Президент в Послании декабря прошлого года приводил данные о явно заказных делах против бизнесменов, которых насчитывается сотни тысяч. Как это решается сейчас?
— Демонтаж прежней системы возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениями был вызван в первую очередь стремлением свести к нулю вообще какое либо правоохранительное участие в налоговых правоотношениях. И был выбран наиболее эффективный механизм для этого: вывести из процесса полицию. Так как, налоговики бы направляли материалы, а следователи — отказывали в возбуждении по ним, поскольку такие материалы просто не пригодны для возбуждения уголовного дела. Что касается сотен тысяч заказных дел: каждый говорит о том, что хочет видеть. Аппарат уполномоченного по защите прав предпринимателей уже неоднократно попадал в неудобное положение, когда перед экономической амнистией 2013 года озвучивали цифры о том, что 600 тысяч предпринимателей подверглись уголовному преследованию за последние три года, из них 110 тысяч сидит. И через неделю выступил Председатель Верховного Суда, который привел официальные цифры: за три года около 10 тысяч предпринимателей в целом по стране осуждено, из них к реальному лишению свободы — 1700. Вот такая вот разница.
Это не остается без внимания. Уже в этом году, перед очередным докладом уполномоченного снова появились вот эти самые «сотни тысяч» дел о давлении на бизнес. В итоге пресс-секретарь Президента сказал о том, что представители деловых организаций, включая ТПП и РСПП, публично озвучивали «информацию несколько иного характера» в сравнении с данными бизнес-омбудсмена. Буквально дословно было сказано о том, что «…есть достаточно противоречивые данные. Надо понять, какая информация больше соответствует действительности». И это действительно так, надо понимать, какие данные вбрасываются в информационное пространство и для чего. Ведь у людей в памяти остаются именно эти сотни тысяч. Хотя опять-таки обращаясь к статистике видим, что за весь прошлый год было выявлено 111 тысяч преступлений экономической направленности. И потом, на что упор сделали при докладе главе государства? Мол, вот из этих «сотен тысяч» уголовных дел до суда доходит только 20-25 процентов. Поэтому все остальное, то есть 75-80 процентов и есть те дела, по которым давили на бизнес, а потом их прекратили, добившись каких-то там своих целей.
Но я сразу хочу спросить, а что вы хотите, чтобы 100 дел возбуждали и по ним 100 приговоров обвинительных было? Нет. Просто ведь есть механизмы правовые, запущенные как раз при непосредственном участии бизнес сообщества, которые и обуславливают то, что такой мощный фильтр получается. К примеру – возместил человек ущерб, дело прекращено, до суда не дошло. И таких дел весьма немало. Потом бывает, что уголовные дела возбуждаются по факту совершения преступления, где нет пока подозреваемых и обвиняемых и пока они не появятся, они тоже в суд не направляются. Потом подозреваемый или обвиняемый может быть в розыске, тоже пока не найдут дело никуда не двинется. Есть и другие объективные факторы и правовые возможности как добиться того, чтобы дело до суда не дошло, мы об этом говорили сегодня.
Кроме того, налоговые составы на сегодня — не тот механизм, с помощью которого можно возбуждать заказные дела. Так как там все просто: возместил ущерб и нет претензий, кроме того, под стражу не возьмешь, можно в Арбитраж подать и годами проходить все инстанции, за это время и срок давности истечет и все документы можно заново скомпоновать, а ненужные потерять.
Для заказных дел сегодня используются совсем другие возможности и они явно не в плоскости уголовного преследования за налоговые преступления (здесь и мошенничество и коммерческий подкуп, и другие).
—Любой предприниматель скажет, что когда к вам приходит налоговая инспекция с проверкой, то зачастую она просит, а по сути требует либо взятку (мол, без этого нас «в службе» не поймут), либо согласия на «доначисления», которые отнюдь не вызваны реальными нарушениями со стороны бизнеса — без этого тоже «не поймут». А когда к вам приходит еще и полиция, то она давит на предпринимателя еще сильнее. Не отсюда ли рост уровня доначислений с участием полицейских?
— Что касается прихода налоговой инспекции, то они проверяют по квартальным и полугодовым планам. Туда просто так никто не попадает, а скорее всего, в результате предварительного мониторинга ну или по собственной доброй воле предпринимателей, когда те хотят за три года «закрыть» вопрос с потенциальными претензиями к деятельности своего предприятия. И поэтому, приходя, конечно же проверяющие говорят о том, что «пустыми» уйти не могут. Отсюда и рождаются разнообразные «предложения» хозяйствующим субъектам. Могут предложить и самой организации у себя нарушения найти. Чтобы не напрягаться, не рыть и не искать нарушения. Хотя для опытных налоговиков во многих случаях все лежит на поверхности. Хотя надо признать, что сегодня с развитием автоматизации налоговой службы, появлением онлайн сервисов стало больше возможностей для цивилизованного общения налогоплательщиков с налоговиками. Медленно, но все же меняется стиль и методы их работы, суды уже давно стараются давать объективную оценку налоговым спорам.
А при совместной с полицией проверке формат, где можно немного на себя поработать, у них не получается. Чужих же все боятся: страшно и взять «в одно лицо», и попытаться взять в долю полицейских, так как в итоге они могут это все задокументировать. Так что, как раз у таких проверок мощный антикоррупционный потенциал. Плюс, полиция же использует свои методы. Так вот сочетание налоговой и правоохранительной составляющих и дает в три раза больший эффект по доначислениям. Об этом речь, как раз в контексте того, что если все будет сосредоточено в одном месте — будет больше эффективность.
— Вы говорите, со ссылкой на безусловно интересный опыт Италии, что единая система снижает коррупционные риски. Нет ли здесь противоречия с вышеприведенном тезисом о том, что расширение числа субъектов, имеющих право возбуждать и расследовать уголовные дела по неуплате налогов, улучшает работу правоохранительной системы?
— Вы знаете все-таки я не говорил о том, что расширение числа субъектов, имеющих право возбуждать уголовные дела, и расследовать их, улучшает работу правоохранительной системы. Есть главная мысль о том, что улучшить такую работу может единый цикл выявления, пресечения и расследования налоговых преступлений. И желательно как раз в рамках одного органа (это в идеале).
*769. Он смягчился? Путин предложил компромисс по закону о налоговых преступлениях
Линейный вид
