Мы продолжаем публикацию материалов проекта «Глоссарий», подготовленного совместно с порталом «Твоя история». В рамках проекта ведущие российские ученые, предприниматели, деятели культуры и общественные деятели попытались дать свое определение основным терминам и понятиям, в которых Россия осознает себя в последние четверть века.
Олег Сысуев, глава администрации г. Сымары в 1992 - 1994 гг., мэр г. Самары в 1994 - 1997 гг, заместитель председателя Правительства Российской Федерации(1997-1998), первый заместитель руководителя Администрации президента РФ (1998 - 1999), первый заместитель председателя Совета Альфа-банка.
Местное самоуправление
Вообще по движению эволюции местного самоуправления, если построить график, мне кажется, можно определить отношение власти к демократии вообще. Кстати, в Конституции СССР было написано, что СССР является демократическим государством. Но все эти слова имели совершенно разное содержание на протяжении истории. В СССР тоже были выборы, были представительные органы власти практически на всех уровнях, включая сельсоветы или райсоветы и так далее, избирались депутаты, из их числа избирались исполкомы. Но само содержание местной власти было совершенно разным. И в этом смысле можно говорить о том, что настоящая реформа местного самоуправления и настоящая демократизация местного самоуправления – под демократизацией я понимаю действительную передачу власти людям, причем не декларативную, а вместе с финансовыми ресурсами, управление некоторыми задачами, которые входят в их обыденную повседневную жизнь, – началась еще в СССР. Началась, естественно, под знаком Перестройки, объявленной в 1985 году, реальным воплощением был 1989 год, когда были уже проведены альтернативные выборы на Первый съезд народных депутатов СССР, потом - Съезд депутатов РСФСР и местные выборы. И тогда именно партия, которая была «ядром советского общества», приказала, чтобы выборы были обязательно альтернативными – если в округе не было альтернативных кандидатов, то выборы считались незаконными, и даже было так, что партийные начальники – первые секретари обкомов, райкомов, – были обязаны участвовать в этих альтернативных выборах. И там же проверялась их состоятельность с точки зрения их электоральной востребованности.
Я сам проходил эти выборы и хорошо это помню. И тогда, в 1989 году, образовались очень многочисленные горсоветы и райсоветы, очень крикливые – в эти парламенты как раз пришла «альтернативная интеллигенция», научно-техническая, творческая, и поэтому они были очень шумные, заседали целыми днями, решали кучу вопросов, в том числе и бесполезные – глобальные. Я очень хорошо помню, что тольяттинская городская дума в таком шумном и многочисленном составе приняла решение о том, что все воздушное пространство, земли и воды на территории города Тольятти «принадлежит народу города Тольятти, включая птиц и животных». Это было очень смешно. Но тогда это не казалось смешным, казалось, что мы все можем, сейчас все устроим «по-демократичному» и все будет хорошо. И это была фактически революция.
Потом это все переросло в сознание того, что что-то надо делать, не только дискутировать. И в этом смысле путч 1991 года повлек за собой необходимость такого директивного изменения системы местного самоуправления. Тогда Съезд народных депутатов Российской Федерации, оставшись уже в одиночку, без органов Советского Союза, принял постановление, которое называлось, по-моему, «Об организации органов власти на период проведения радикальной экономической реформы». И этим постановлением фактически вся полнота полномочий по установлению власти отдавалась президенту РСФСР, его документами это можно было сделать. И, собственно, я сам был назначен главой администрации города Самары указом президента Российской Федерации, потому что мэры городов-миллионников назначались именно указом президента, что, собственно, было большим сюрпризом для тогдашнего губернатора Самарской области Константина Титова, который никак не ожидал увидеть меня в этом кресле и был заинтересован совсем в другом кандидате.
Это все происходило по согласованию с этими «шумными советами», по согласованию с представителями президента в регионах, которые уже тогда были. Была вот такая форма организации местной власти. Тогда же были кроме больших советов малые советы как представительные органы власти. Многие из них работали на постоянной основе. И в 1993 году, по-моему, был принят первый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», который определил необходимость принятия уставов местных сообществ, необходимость прямых выборов глав местного самоуправления, но тогда же поспел и осенний политический кризис, когда парламент заперся в Белом Доме и президент был вынужден послать танки для его разгона. И тогда же началась конституционная реформа. Закончилась она принятием Конституции. На период проведения конституционной реформы не нашли ничего лучшего как представительные органы власти вообще разогнать, и какое-то время их вообще не было. Я очень хорошо помню, что это доставляло назначенным людям, из числа коих я тогда был, большое удовольствие, правда это не была демократия.
Но Конституция была принята, и была принята с одной из самых демократических статей относительно местного самоуправления, которые существуют в мире. Это статья №31, которая говорит о том, что граждане Российской Федерации имеют право на местное самоуправление и решение вопросов, связанных с их местной жизнедеятельностью, как-то так. Статья была прямого действия и до сих пор, как мне кажется, она является защитницей основ местного самоуправления Российской Федерации. И тогда прошли выборы уже более-менее цивилизованных представительных органов местной власти, во многих городах были проведены прямые выборы мэров городов, которые и я проходил.
Это были настоящие, альтернативные, демократические, прозрачные, с очень серьезной электоральной борьбой, выборы. И что отличало тогда это время еще – местные органы власти были по-настоящему самостоятельными. Это сильно раздражало региональные власти, потому что они все-таки хотели командовать, но это рождало конкуренцию между местной властью и региональной. И мне кажется, что от этой конкуренции, безусловно, выигрывали избиратели и жители тех мест, где эта власть существовала. Потому что эта конкуренция рождала прозрачность, инструменты критики и одной, и второй власти, и в силу этого власть должна была вести себя более-менее прилично. Ни в коем случае не воровать, не злоупотреблять служебным положением, потому что все это было видно. Еще добавьте к этому буквально «разгул» свободной прессы, просто огромное количество народившихся изданий, которые за всем следили очень пристально. И тогда же начался разговор о том, что мы должны войти в европейские институты как определяющие политику местного самоуправления. И этот процесс начался. Мы стали обсуждать возможность присоединения к Европейской хартии местного самоуправления, наши делегации стали полноправными участниками европейских институтов, Европейского конгресса местных региональных властей. В общем, как мне кажется, жизнь местного сообщества потекла абсолютно по европейским стандартам, с точки зрения институтов. Проводились выборы, была конкуренция между исполнительной и представительной властью, выборы были альтернативными, свобода средств массовой информации.
Лично мне то время запомнилось как самое творческое, с возможностью реализовать себя, и время самого жесткого контроля со стороны населения. Я это чувствовал очень хорошо. И время, когда центральная власть хорошо это понимала, когда она очень часто встречалась с представителями местного сообщества, организовывались всякого рода институты, был Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, был Совет по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации. И очень часто руководители местного сообщества принимались руководителями правительства, администрацией президента и так далее.
Шло время. Как мне кажется, самый пик расцвета местного самоуправления был в году 98-м – 99-м. Кстати, тогда екретарем Совета по местному самоуправлению при президенте Российской Федерации был Борис Ефимович Немцов. Когда он ушел с государственной службы, короткое время он был секретарем Совета, заседал на Старой Площади. Правда, это был короткий период. Тогда мэры чувствовали себя самостоятельными политическими единицами, у них были бюджеты, которыми они распоряжались, конечно, под контролем представительных органов власти, и у них была острая конкуренция с губернаторами, которая, конечно, губернаторов не устраивала. Но это – абсолютно позитивный момент. И в 2003-м году, по-моему, была создана комиссия Дмитрия Николаевича Козака с целью провести реформу местного самоуправления, еще более ее демократизировать. Я принимал участие в этой комиссии, и помню, что к концу работы этой комиссии мы с Дмитрием Николаевичем разговаривали, и я ему сказал: ты знаешь, мы попытались построить идеальную модель и развести полномочия до самых глубин и низов и все описать, и мне кажется, что эту модель очень легко превратить в вертикаль. Что, собственно, потом на практике и свершилось. В силу бытового, утилитарного представления о государственных институтах власть решила все это упростить: прямые выборы упразднить, сделать имитацию местного самоуправления путем возрождения неких представительных органов власти в районах городов и так далее. Фактически – подчинить местные органы власти государственным институтам, а именно – региональным органам власти, что, на мой взгляд, абсолютно противоречит Конституции.
И таким образом, как мне кажется, произошел очень резкий спад в демократизации местной власти. Его мы наблюдаем и сейчас. И мне кажется, сейчас этот спад – максимальный. Он проявляется в еще одной вещи, имеющей далеко идущие последствия. Это отторжение людей от реальной политической жизни, от интереса к ней. Это мы наблюдаем по процентам участия людей в выборах, особенно в местных выборах. Людям абсолютно неинтересно, кто ими управляет на местном уровне, им интересно, что делает президент. Президент должен починить кран, заасфальтировать выбоины на дорогах, убрать улицу. И это – очень серьезная ошибка, очень серьезная вещь, которая, как я уже говорил, будет иметь и уже имеет очень серьезные последствия. Мы наш, в общем-то, не избалованной реализацией самостоятельной ответственности народ, опускаем еще ниже. Заставляем его быть еще более патерналистским, чем он был раньше. Это, мне кажется, катастрофическая ошибка. Я не знаю, возможно ли, что власть сейчас придет к выводу, что надо как-то из этой ситуации выходить; такого ощущения нет. Это – одна из самых трагических, больших ошибок нынешней власти. Поэтому сейчас я оцениваю состояние местного самоуправления как отсутствие местного самоуправления в Российской Федерации.
Последний раз редактировалось Chugunka; 17.05.2018 в 12:31.
Она станет катализатором перезагрузки всей политической системы
23.02.2016
Одной из немногих положительных тенденций в развитии современной общественной мысли можно считать начавшееся обсуждение вариантов выхода нашей страны из того печального состояния, в котором она ныне пребывает.
В основе дискуссии поиск тех сил и структур внутри существующей политической системы, которые могли бы стать катализаторами ее перезагрузки.
Дмитрий Гудков в своей статье предложил считать независимых депутатов Государственной думы той здоровой силой, которая в переходный период может стать точкой сборки для всей конструкции обновленной власти. Однако в таком решении видится несколько проблем. Прежде всего совершенно не факт, что в новом составе Государственной думы таких депутатов будет много. Кроме того, не очень понятно, как избранные от нескольких округов депутаты могут считаться представителями всей страны. В 1917 г. некоторые депутаты Государственной думы уже пытались взять на себя ответственность за Россию – и кончилось это трагично: им не хватило ни сил, ни влияния для удержания власти.
Олег Кашин предложил формулу «моментальной федерализации», т. е. передачи максимального количества полномочий на уровень региональных законодательных собраний. Кашин исходит из того, что депутаты законодательных собраний представляют местные элиты, которые лишь терпят навязанных Москвой губернаторов. Отчасти это правда, но этот путь может быстро вернуть нас в нынешний тупик. Во-первых, депутаты местных законодательных собраний зачастую являются креатурой как раз губернаторов и связаны с ними гораздо сильнее, чем с избирателями или элитами. Это прекрасно видно и в Москве, где Московская городская дума состоит главным образом из верных Сергею Собянину людей. Во-вторых, большинство российских регионов в принципе не может существовать без дотаций центра и вся тамошняя региональная элита поколениями осваивала один-единственный навык – стоять в поклоне перед Кремлем и на любых условиях выклянчивать деньги. Стоит ли сомневаться, что, получив новые полномочия, такие деятели первым делом побегут в Москву сдавать их обратно в обмен на федеральные дотации? Ведь так уже было в начале 2000-х, когда регионы без сопротивления отказались от всех полученных в 1990-е прав. В-третьих, в отличие от федеративных государств Европы или США регионы России в большинстве случаев не являются исторически сложившимися общностями и были нарезаны в интересах советской плановой экономики и партийной бюрократии. Существуя десятилетиями, они так и остались искусственными образованиями, лишенными какой-либо идентичности и самобытности. Есть ли смысл консервировать все это?
Представляется, что катализатором перезагрузки всей политической системы России могла бы стать радикальная реформа муниципальной власти, в ходе которой местные общины получили бы максимум полномочий и стали реальной властью – на фоне превращения регионов в инфраструктурные кластеры и площадки для взаимодействия с федеральным центром.
Объявление всеобщих, свободных и равных муниципальных выборов, по итогам которых будут сформированы принципиально новые местные органы власти с качественно иными полномочиями и возможностями, сразу изменит климат в нашей стране, сделает ненужным огромный сегмент чиновничьего аппарата, а главное – откроет социальные лифты для новой генерации политиков и чиновников.
Другого способа быстро мобилизовать во власть десятки и сотни тысяч энергичных и предприимчивых людей по всей стране не существует: федеральные и региональные выборные кампании слишком дорого стоят, чтоб дать дорогу кому-то кроме ставленников власти и олигархии.
Несомненно, при сохранении нынешней логики власти ничего такого не произойдет. Но гораздо тревожнее, что и в оппозиционном сегменте общества выход из ситуации продолжают искать в рамках старых идеологических и бюрократических конструкций, уже не раз и не два остановивших обновление страны и власти.
Автор – президент Института развития и модернизации общественных связей, Екатеринбург
Посвещается выборам в сельских поселениях
Основополагающим стержнем местного самоуправления в России является Федеральный Закон (ФЗ) № 131, принятый 06.10.2003 года. За 12 лет в этот Закон внесены изменения … аж 114 раз другими Федеральными законами. В последний раз 29 июня 2015 года ФЗ-204.
Цитируем первую статью Закона:
Статья 1. Местное самоуправление
1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
2. Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Теперь оглянемся вокруг и скажем (а лучше подумаем): «Есть ли у нас форма осуществления народом своей власти?» Ну, конечно, нет. И уже давно. Еще до появления сити-менеджеров, которых официально называют главами администрации поселения.
Реформы местного самоуправления не останавливалась не на минуту. Были случае, когда просто, тупо отстраняли от власти глав поселении или устраняли городские поселения, передав полностью их полномочия в вышестоящее поселение. Потом поняли, что это уж чересчур, так как «…нет формы осуществления власти народом данного города», и заново восстанавливали их.
Но сейчас, в основном, власти субъектов федерации (область, край, республика и т.д.) стали проводить реформы по-новому, как бы не нарушая «основу конституционного строя», но… скорей по иезуитски, хитро-мудрым способом.
А почему им не спится ночами, и замышляют они эти реформы в основном в обход Закона? Очень просто. Во-первых, по-человечески не хотят иметь дело с властью каждого чахлого поселения, ничего собой не представляющего. Типа сельского поселения, состоящего из 50-ти деревень с населением в 4 тысячи человек и имеющего бесконечное количество проблем. Там же есть деревни из нескольких домов и для людей требуется провести нормальную дорогу, свет, воду и т.д. и т.п.
И что — им с каждым сидеть и заниматься? Формировать сбалансированный бюджет и шаг за шагом следить за его исполнением? Делать нечего, что ли? Когда же заниматься развитием области (края, республики), создавать инвестиционную привлекательность региона? Неужели увеличить штат работников еще на две единицы?
Ну и второе. Главное. Решать вопросы на местах должны свои, подконтрольные люди. Чтоб, не дай бог, что-нибудь там… А то кризис, санкции, импортозамещение и всё такое. Можно сказать, страна на военные рельсы перешла. Вот закончится всё это, можно будет опять расслабиться и поиграть немного в демократию и законность. А сейчас — ни в коем случае.
Почему-то мне всё это напомнило начало советской власти в стране. Гражданская война закончилась. Но враг не дремлет. Надо поднять экономику и промышленность, надо укрепить военный щит страны. И пошли красные комиссары в кожаных пиджаках и с маузерами на заводы. Конечно, там были директора, но… управляли-то комиссары.
И сейчас как-то так идёт. Вот есть глава поселения, он же председатель Совета депутатов. Он проводит в месяц одно – два заседания Совета и может где-то там ленточку ножницами перерезать. Конечно, многие «от стыда» начали поголовно отказываться от зарплаты. Типа на общественных началах. Во имя … и за …
А в это время, в результате демократически проведённого конкурса, выбирают сити-менеджеров. Комиссия по конкурсу, состоящая наполовину из депутатов поселения и наполовину из администрации субъекта, выбирает двоих лучших и представляет их на Совет депутатов в качестве кандидатов для утверждения. Догадайтесь, как отсеивают ненужных кандидатов. Просто так, почти без объяснения.
Кроме всего этого, идёт укрепление власти на местах. Сплошь и рядом городские депутаты добровольно передают полномочия городов в районные администрации. На местах остаются депутатский корпус, глава города и три-четыре человека в штате для выполнения двух-трёх полномочий на местах. Буква Закона как будто соблюдена. Муниципальное образование в виде городского поселения имеется.
К чему всё это приведет? Трудно сказать сейчас. Получаемая в итоге управляемая вертикаль власти, работающая в унисон с властью субъектов, с виду даёт даже результаты: уменьшаются бюрократические волокиты чиновников, самих чиновников становится меньше. Быстро и оперативно решаются злободневные вопросы ЖКХ и т.д.
Только не понятно, а причём тут и куда делась «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации…». А нужна ли она, форма эта?
Может, пора создавать новый закон о местной власти?
Пару лет назад у нас решили починить дорогу. У нас — это не у вас. Это в Москве дороги чинит мэр, есть городские службы, они выделяют бюджет и потом долго, мучительно для горожан его осваивают. У нас дело починки дорог в руках самих проживающих.
Живу я в маленькой деревне, 27 домов, двое местных, то есть с пропиской, остальные дачники, трое остаются на весь год, остальные наезжают кто на пять месяцев, кто на два, кто вообще не появляется годами. Однако мы все же единое поселение, живем в России, платим налоги, имеем связь с миром: у нас есть электричество, телефон, интернет. Это, впрочем, все. Больше никаких благ цивилизации извне к нам не поступает. Вы спросите: зачем я так мелочно перечисляю условия жизни одной отдельно взятой среднерусской деревни и не хочу ли я пожаловаться на российскую власть?
Сразу отвечаю, что в данном случае как раз мне не до власти — в буквальном смысле слова. В нашей деревне никакой власти нет. Вот вообще никакой. Есть только мы, жители.
Если у нас отключают свет — а это происходит каждый раз в грозу в превентивных целях, но иногда и молния попадает в трансформатор, — мы сразу лишаемся всех благ цивилизации. Ибо воду у нас качают моторы из колодцев. Кстати, колодцы — это, можно считать, пиратство. Потому что вода у нас собственность государства, как и земля, леса и недра. С другой стороны, колодец мы роем на участке земли, находящемся в нашей собственности. Вопрос с тем, что мы сами добываем из недр, в законодательстве плохо регламентирован, так что мы пока пользуемся.
Когда нет электричества, мы остаемся и без воды, но надолго электричество не отключают: мы ведь добросовестные клиенты, регулярно платим за свет.
Еще мы имеем право на образование и здравоохранение. Так что, если кто-то заболел или случилась травма, надо звонить фельдшеру, она позвонит в районную больницу, и оттуда, скорее всего, приедет «скорая помощь» и, если надо, даже отвезет в больницу, но знатоки не советуют, говорят, что лучше искать транспорт и сразу везти в область. Детей у нас в деревне нет, но если бы были, их возили бы на школьном автобусе в школу за 15 км. Или не возили бы, потому что автобус старенький, ему не выдержать осенних и весенних русских дорог. Хотя нам грех жаловаться: рядом с нами «большая дорога», в некотором роде трасса, или даже, можно сказать, сельское шоссе, где худо-бедно, но проехать можно, иногда делают ямочный ремонт, и сохранились еще следы уложенного при колхозе асфальта. Другое дело — внутренние дороги, подъездные.
На них стало совсем беспутно. Люди, конечно, стараются, выкладывают мостки из досок, кирпичами и старым шифером закидывают особо глубокие лужи, это немного помогает, но все же некомфортно. В прошлом году несколько энтузиастов решили заказать пару-тройку самосвалов, чтобы засыпать проблемные места. Обошли жителей, скинулись деньгами, заказали отработанный шлак, привезли, раскидали и стали жить счастливо.
Но весной один из соседей стал делать скважину. К нему приехала бригада бурильщиков на тяжеловозе с краном, мало того, им была нужна вода скважину промывать, поэтому они на водовозке раз пять в день ездили на пруд за водой. К несчастью, весной дороги в средней полосе жидкие, чуть что — они в кисель.
В общем, попортили работяги дорогу. Те, кто ее делал год назад, понятно, расстроились. Тем более что они дамы, у них нервы. Стали жаловаться друг другу: мол, как делать, так мы, а как ломать, так они. Зрело недовольство. А у этого соседа есть еще и собака, пустолайка. Кусачая, между прочим. Что не делает его симпатичнее для соседей. Они уж и милицию вызывали. Но что милиция сделает против деревенской шавки? Обязали посадить на цепь и выписали штраф. Но это не помогло: лает и кусает по-прежнему. И особенно велосипедистов не любит. Так что милиция не защитила, а отношения совсем обострились. Сосед на принцип пошел: сделаю, говорит, дорогу, когда деньги будут. В конце концов сделал, конечно, но нервы всем потрепали.
Или вот пожарная безопасность. Лет пятнадцать назад сгорело полдеревни неподалеку. А ближайшая пожарная часть в 25 км, так что рассчитывать на нее сложно. Раньше, при царизме, да и потом, при Советах, еще держалась традиция пожарной самообороны, на старых домах и сегодня можно увидеть металлические таблички с изображением ведра, топора или багра — это значило, что в этом доме на случай пожара есть инструмент. Но теперь какие багры. Мобильный телефон — вот лучшее средство: позвонил и жди, пока пожарный расчет примчится из райцентра.
Пожилые соседи, беспокоясь за свое имущество и здоровье, наложили строгий запрет на попытки жечь листву и древесный мусор. Пусть осень, дождь и погода безветренная, все равно нельзя. Хотя никаких мер воздействия у соседей нет, только моральные, поэтому некоторые все-таки жгут, несмотря на возмущение окружающих. А еще один сосед построил курятник и свинарник. Образованный человек, телепродюсер, а не подумал, что соседям этого не хочется нюхать. Они возмущаются и требуют снести скотный двор.
В общем, есть вещи, которые не всем удобны, а порой и вообще никому неудобны, но договариваемся мы насчет них как можем: возникают споры, недоразумения, напряженные отношения, конфликты, перерастающие в свары.
А люди в нашей деревне между тем вполне развитые, с высшим образованием, то есть в принципе могли бы решать свои мелкие проблемы более оптимально. Даже не удивлюсь, что с помощью местной власти, мы ведь совсем не умеем использовать ее ресурсы. В сельском поселении, к которому мы относимся, есть глава, мы с ним знакомы, но никаких дел не ведем. Однажды поговорили насчет мусора — мы ведь вывозим мусор, стараемся подальше от домов, но потом все равно нелегально сваливаем его в несанкционированные самостийные свалки. Местная санэпидстанция штрафует за них местную администрацию, но деваться некуда, решения у этой проблемы все равно нет.
Однако, если как следует изучить законы, вероятно, выяснится, что нам положены какие-то преференции, например фонарь в деревне осенью зажигать, типа уличное освещение. Но никто не знает своих прав и возможностей. И никаких попыток самоорганизации мы не делаем. И правил у нас нет. Идея провести собрание всех проживающих в деревне встретила бы общий протест: как же, мы ведь приезжаем сюда отдыхать от людей, а не коммунальные свары обсуждать. Хотя общими силами можно было бы много полезного сделать, но менталитет не позволяет. Да и не умеем. Нет практики.
В старые времена, даже став советской, деревня держалась на обычаях. Ну вот, например, трава. Она сильно растет, и ее надо косить. Раньше, когда скотину держали, обкашивали все обочины, трава была дефицитом. Но и помимо этого существенного обстоятельства оставлять заросшие участки считалось неприличным. Люди жили с оглядкой на то, что про них скажут соседи, а соседи осудили бы бесхозяйственность. Крестьяне не выносили из избы на общее обозрение то, что считалось пороком, — лень, пьянство, жадность…
Но старые времена прошли, обычаи изменились, теперь вся деревня в крапиве да полыни, хотя на участках лужайки, цветочки — но только внутри, для себя.
Когда создавались первые советские дачные кооперативы, в конце 1920-х годов, горожане еще сохраняли навыки самоуправления. Прежде всего в дачных поселках обустраивали общественное пространство, и везде были клуб, теннисный корт, пляж, волейбольная площадка. Но постепенно все это устроенное для общего блага хозяйство становились не общим, а государственным, то есть ничьим. И ухаживать за ним стало обязанностью кого-то, не граждан. После чего постепенно эти рудименты коллективного сознания исчезли, и теперь никому и в голову не приходит, что мы можем обустроить общее, а не личное пространство по собственному желанию.
В соседней деревне у нас живет финн. Гражданин Финляндии, женатый на русской женщине. К ним в деревню ведет дорога, которую он, этот иностранный гражданин, сам обсадил нашими отечественными елками лет двадцать назад. Теперь вдоль дороги аллея — зимой снегом не заметает, летом тень. Но местные жители этого ни за что бы делать не стали. Пусть начальство делает, пусть кому положено отвечают.
Надо сказать, что у молодых москвичей из дачников порой возникает идея сделать что-то отважно-общественное. Собраться всем и очистить поляну, куда приходят туристы, от мусора и навязанных на деревья ленточек. Или взять бензопилы и прорубить дорогу на обрыв с видом, где прежде устраивали костры. Но мусор с каждым годом пребывает, трава все растет, деревья падают, а энтузиазм испаряется.
Идея объединиться, чтобы внести в свою жизнь больше удобства, порядка и рационального устройства, настолько дискредитирована, что вызывает только отторжение.
Тем более что для этого надо отдавать часть своих ограниченных возрастом ли, занятостью ли сил. Проще самому для себя. Поэтому то и дело обнаруживаются свалки под кустом, обочины медленно, но верно усеиваются пластиковыми бутылками и пакетами, тропинки зарастают бурьяном. В каждой деревне есть люди, в хозяйстве которых все устроено наилучшим образом — дом, сад, парк, пруд, но это всегда частные усилия для себя, шаг за забор — и, пожалуйста, трава расти, никому дела нет. На этом фоне одиночные усилия энтузиастов быстро заканчиваются.
Но даже если бы все соседи решили собраться и найти какой-то алгоритм для совместного существования, поделиться временем и усилиями, то ничего хорошего из этого бы не получилось.
Потому что нет опыта, нет модели и, главное, нет умения идти на компромиссы, уступать и поступаться. Это у нас почти всегда расценивается как слабость, как поражение. Тем более что это сложно: люди веками устанавливали правила проживания в компактных поселениях, а у нас эти правила однажды спускались сверху и поэтому вызывали отторжение, их исполняли насильно, принимали недобровольно, сопротивляясь внутренне, если не удавалось сопротивление внешнее.
Сейчас прийти к мысли о необходимости устава, новых правил, нового совместно принятого кодекса общественного надзора друг за другом кажется невероятно оскорбительным: мы наконец свободны, у нас нет обязательств, никто не ограничивает высоту моего сарая или забора, хочу жить по-своему. И живут. И строят заборы. И мешают соседям, которые в ужасе нюхают запахи чужого стока, обнаружившегося под окном их спальни. Все портят друг другу жизнь, испытывая от соседства одни неудобства, и каждый мечтает жить подальше от других, а тем временем общие дороги и общие луга поглощает равнодушная к людям природа.
Вывод простой. Если нам все равно приходится жить рядом, этому надо учиться. И это непросто, это требует усилий, знаний и опыта, которого мы лишены. Навыки социальной жизни куда более нужны в нашем отечестве, чем все историко-патриотические призывы: гордость-то у нас есть, а вот умения согласовать позиции для собственного удобства пока отсутствуют.
Телевидение могло бы научить людей простым правилам солидарности и взаимодействия в малых группах, связанных общими интересами. Если бы мы начали с этого, глядишь, и большая политика была бы куда прозрачнее и результативнее. И работала бы на нас, обыкновенных граждан, умеющих договариваться. Но нам нужна сильная Россия, и мы хотим обустроить мир. Куда тут с дорогами и обочинами…
В условиях господства КПСС местное самоуправление было лишь нижним звеном государственного механизма. Постсоветские политические преобразования в России ознаменовались серией радикальных реформ местного самоуправления. Конституция России 1993 года провозгласила автономию местного самоуправления, установив (статья 12), что органы местного самоуправления не входят в структуру государственной власти. Были приняты важнейшие законы, направленные на развитие местного самоуправления. В 1996 году Россия присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления, одобренной в 1985 году Советом Европы и принятой к исполнению большинством европейских государств (ратифицирована в 1998 году). Почти во всех регионах России были избраны муниципальные представительные органы, а в большинстве регионов – мэры городов и главы районных администраций. Некоторые наблюдатели постсоветский муниципальный проект назвали «муниципальной революцией»[1].
Результаты реформ местного самоуправления в 2000-е годы оказались скромными. Сегодня о местной автономии и местной демократии[2] говорят с многочисленными оговорками, которые если не сводят на нет, то делают неочевидным само содержание «муниципальной революции». Ее политические последствия ограничились муниципальными выборами, которые, по оценкам экспертов, противоречили минимальным демократическим стандартам[3].
Вопреки декларациям российское государство не только не предоставило органам местного самоуправления финансовые и экономические ресурсы, но и восстановило централизованный контроль над ними. Политическая и экономическая рецентрализация управления страной, деградация демократических институтов выхолостили суть местной автономии и местной демократии. Местное самоуправление оказалось встроенным в качестве нижнего звена (не располагающего большими полномочиями и слабо подотчетного гражданам) в иерархию вертикали власти во главе с президентом. Явно намечается частичная реставрация практики местного самоуправления советского периода.
Почему идеи местной автономии и местной демократии, реализованные многими демократиями Запада, пока не прижились на российской почве? Была ли муниципальная реформа в современной России обречена на неуспех? Или это следствие ошибочности и/или непоследовательности ее проведения?
Советский период местного самоуправления
Многие историки рассматривают истоки местного самоуправления в России начиная с XI–XIV веков (самоуправляемые средневековые республики Новгорода и Пскова). Но говорить о местном самоуправлении в современном смысле, на мой взгляд, следует лишь с реформы 1864 года, проведенной по указу царя Александра II, – «земский» этап. Этим термином обозначались органы местного самоуправления на уровне уездов и губерний (аналоги нынешних районов и областей). В крупных городах действовали городские органы местного самоуправления, деятельность которых регулировало Городовое положение, принятое в 1870 году царским указом.
Земские и городские органы местного самоуправления были всесословными общественными учреждениями, созданными «для заведования общественными делами». В отличие от органов царской администрации, они не имели государственных полномочий. Их решения были окончательными, за исключением утверждения в должности главы исполнительного органа местного самоуправления. Земства обладали значительной экономической автономией, имели самостоятельные бюджеты и источники доходов. При этом им не разрешалось вести политическую деятельность. В начале XX века либералы, активно участвовавшие в работе органов местного самоуправления, требовали расширить автономию земств и отменить ограничения на их деятельность.
Приход к власти большевиков, коммунистический режим не оставили места для местной автономии и демократии. С 1930-х годов в СССР установилась классическая советская модель местного самоуправления, с модификациями просуществовавшая до конца 1980-х годов. Ее главные характеристики[4]:
КПСС руководила всем и вся, ее иерархическая структура пронизывала все уровни управления страной и принятия политических решений.
Местные органы власти формально были разделены на представительные – Советы, которые избирались от сельского до областного уровня на безальтернативной основе по 25–300 депутатов, и исполнительные – исполкомы Советов, избиравшиеся из депутатов. Деятельность исполкомов контролировали органы КПСС соответствующего уровня.
Местные органы власти в СССР юридически и фактически обладали лишь теми полномочиями, которые им делегировали вышестоящие органы власти.
В централизованной плановой экономике экономические и финансовые ресурсы (включая бюджетные средства и инвестиции) распределялись сверху вниз, от центра к республикам, регионам и муниципалитетам на основе единых централизованно установленных нормативов. Эта «веерная» схема местных финансов номинально включала в себя местные налоги и сборы, а по сути, не предполагала экономической и финансовой автономии местного самоуправления, хотя на местные бюджеты в 1970-е годы приходилась почти пятая часть бюджета страны[5].
Такова точка отсчета постсоветских реформ местного самоуправления. Первым их шагом в 1990 году стали конкурентные выборы депутатов Советов всех уровней и принятие Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства». Он провозгласил местное самоуправление как таковое и местную автономию, отменив вертикальную соподчиненность выборных Советов и их исполкомов. Советы получили право контролировать состав и деятельность их исполкомов, приобрели собственную компетенцию в налоговой и бюджетной сферах. Была отменена практика двойного подчинения исполкомов местным Советам и вышестоящим органам исполнительной власти, что привело к демонтажу прежней иерархической системы управления.
6 июля 1991 года был принят первый российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», в соответствии с которым коллегиальные исполкомы сменили главы местных администраций, избираемые на всеобщих выборах на альтернативной основе. Причем Советы не могли вмешиваться в деятельность местных администраций – это было компромиссное решение[6]. Официальный лозунг коммунистического периода «Вся власть Советам!», по замыслу, уступал место разделению властей. Но на практике закон в полной мере не был реализован.
Провал государственного переворота в августе 1991 года, распад СССР и начало экономических реформ существенно изменили политику в сфере местного самоуправления. Намеченные на конец 1991 года выборы глав местных администраций отменили. По требованию Б.Н. Ельцина Съезд народных депутатов РСФСР предоставил ему дополнительные полномочия, в том числе право назначать и снимать глав администраций краев и областей. Последние, в свою очередь, получили право назначать и снимать глав местных администраций – так называемая вертикаль исполнительной власти. Главы администраций региональных столиц назначались и снимались непосредственно президентом.
В декабре 1991 года были приняты законы об основах налоговой системы (предполагавшие введение местных налогов и сборов) и постановление о разграничении собственности на федеральную, региональную и муниципальную. Но экономический спад нанес удар по реформе местного самоуправления, не оставил возможности поддержать местную автономию. На фоне конфликта между президентом и парламентом в сентябре–октябре 1993 года органы местного самоуправления оказались заложниками противоборства властных группировок[7]. С победой президентской стороны была укреплена вертикаль исполнительной власти, Советы распустили, а полномочия местного самоуправления передали назначенным главам местных администраций. Так в 1993 году был завершен советский период истории местного самоуправления.
Становление местного самоуправления с 1993 года
Представители органов местного самоуправления и их союзники в администрации президента в ходе разработки Конституции 1993 года добились закрепления местной автономии и местной демократии в качестве принципов политического устройства страны. Вот только в жизнь они воплощались крайне непоследовательно.
Становление местного самоуправления в постсоветской России пришлось на глубокий налоговый и бюджетный кризис. Новым муниципальным органам катастрофически не хватало ресурсов[8], в 1990-е годы федеральные власти, скорее, затыкали дыры в бюджете страны, чем заботились о развитии финансовой базы муниципалитетов. После распада СССР в российском государстве произошла обвальная децентрализации, многие ресурсы и полномочия центра оказались у региональных властей, которые произвольно исполняли или не исполняли федеральные законы. А центр фактически не имел средств для их принуждения, в том числе в сфере местного самоуправления[9].
В результате наиболее важные решения по реформе местного самоуправления принимались в ходе борьбы «идеологических коалиций» – пестрых конгломератов политиков и чиновников, объединенных общими представлениями о целях и средствах реформ. Так, «управленцы» рассматривали местное самоуправление как нижнее звено общероссийской пирамиды управления государством и были не склонны терпеть местную автономию. «Утилитаристы» ориентировались на повышение эффективности управления государством и экономикой и полагали, что местная автономия поможет в ее достижении. «Самоуправленцы» стремились к достижению нормативных идеалов местной автономии и местной демократии в рамках проекта либеральной модернизации России.
Тактический альянс «утилитаристов» и «самоуправленцев» позволил принять важные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗМСУ) от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ, заставлявший региональные власти проводить муниципальные выборы, «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ. Весной 1998 года российский парламент ратифицировал Европейскую хартию о местном самоуправлении, продемонстрировав серьезность своих намерений в проведении муниципальной реформы.
Но реализовывалась муниципальная политика крайне селективно, трудности экономических реформ 1990-х годов оставляли мало возможностей для становления местной автономии в городах. К 2001 году 95% муниципальных образований были убыточными[10]. Исключение составляли крупные города с высоким экономическим потенциалом и значительной налоговой базой, а также монопрофильные города вокруг немногих успешных предприятий, преимущественно сырьевых отраслей[11], которые зачастую оказывались заложниками их собственников.
«Игра в местное самоуправление»[12] стала инструментом в сложных взаимоотношениях федерального центра и региональных лидеров: федеральные власти подчас поддерживали мэров городов из тактических соображений, стремясь ослабить господство влиятельных губернаторов, которые, в свою очередь, были заинтересованы свести на нет местную автономию. Отсюда многочисленные компромиссы и «умолчания»: власти по умолчанию предполагали, что нормы закона будут работать как предписано, а существующий на бумаге правовой порядок станет естественным костяком реализации законов, несмотря на отсутствие формальных и неформальных санкций.
В такой ситуации во второй половине 1990-х годов регионы устанавливали собственные правила игры, выходившие за рамки, определенные федеральными законами, а то и прямо им противоречившие. Поэтому муниципальная политика существенно различалась по регионам и зависела от расстановки сил в них. Острые конфликты зачастую блокировали деятельность местных органов власти[13] (красноречивый тому пример – Владивосток[14]), мэрами избирались деятели с криминальным прошлым, как в Ленинске-Кузнецком в 1997 году и Нижнем Новгороде в 1998 году. Поэтому местная автономия развивалась лишь там, где мэры городов и муниципальные советы смогли добиться принятия эффективных правил игры на уровне регионов[15]. А там, где политические условия, сложившиеся еще в советский период, были неблагоприятны для местной автономии, самоуправление, как правило, находилось под жестким контролем региональных властей.
Поскольку на федеральном и региональном уровнях отсутствовали четкие правила, при распределении ресурсов и ответственности между муниципалитетами и региональными властями происходили конфликты. Нередко на органы местного самоуправления возлагался груз «нефинансируемых мандатов» – невыполнимых государственных социальных обязательств. Росли муниципальные долги предприятиям ЖКХ и энергетики, втягивая города в порочный круг коммунальных кризисов.
Примеры
В Удмуртии республиканский парламент в 1996 году принял решение о преобразовании органов местного самоуправления в городах и районах республики в местные органы государственной власти, находившиеся в подчинении республиканских властей. В 1997 году Конституционный суд РФ признал это решение неконституционным. Под нажимом администрации президента власти Удмуртии отказались от своих планов. Однако конфликт между региональными и муниципальными властями в Удмуртии продолжался до 2000 года.
В Карелии, первом регионе России, еще в 1994 году принявшем республиканский закон о местном самоуправлении, были созданы институциональные гарантии для становления местной автономии. На конкурентной основе были избраны местные советы и мэры городов, активно лоббировавшие муниципальные интересы в республиканском парламенте. Местная автономия сохранялась на высоком уровне после избрания в 1998 году нового главы республики и нового мэра Петрозаводска.
В Саратовской области в 1990-е годы конфликт между властями области и областной столицы за контроль над ресурсами перешел в «войну всех против всех». После того как в 1996 году вице-мэр Саратова был назначен на пост губернатора области, выборы мэра были отменены, главы администраций городов и районов области заменены, а областные законы о местном самоуправлении изменены. Согласно областному закону мэр города избирался представительным органом из числа депутатов, а кандидатуру для избрания на этот пост предлагал губернатор. Это сочетание закрепили в уставе Саратова, принятом на референдуме в декабре 1996 года. Благодаря контролю над ходом выборов – от регистрации кандидатов до подсчета голосов – губернатор смог минимизировать избрание в муниципальные органы власти представителей оппозиции. Мэрами и главами районных администраций безальтернативно были избраны кандидаты, предложенные губернатором. В результате уровень местной демократии и местной автономии в регионе оказался крайне низким.
В Псковской области под воздействием глубокого экономического кризиса в депрессивном и дотационном регионе в течение нескольких лет разворачивался острый конфликт между властями области и областного центра. Основным орудием стало принятие областных законов о местном самоуправлении и электоральная конкуренция в ходе выборов на посты мэра Пскова, губернатора области и депутатов региональной легислатуры. Ни одна из сторон не имела решающего перевеса сил и не могла добиться победы в «игре с нулевой суммой». В итоге областной центр сохранял за собой большую долю налоговых отчислений, а местная политика оставалась открытой, несмотря на смену мэров и губернаторов. Однако взаимная блокада участников конфликта парализовала региональное и местное управление: в 1998 году в регионе так и не удалось принять областной бюджет, а в 1999 году его исполнение было фактически заблокировано.
Итак, в 1990-е годы в России были провозглашены местная автономия и местная демократия. Но неблагоприятная институциональная среда в центре и регионах, растянутое во времени, несогласованное и спонтанное проведение муниципальных реформ не обеспечили их успешную реализацию. Ситуация не устраивала ни федеральный центр, ни регионы, ни муниципалитеты, не способствовала эффективной работе органов местного самоуправления, доверию к ним граждан и решению местных проблем. Необходимость дальнейших преобразований в сфере местного самоуправления в начале 2000-х годов признавали все специалисты. Однако в результате нового поворота российской муниципальной политики некоторые прежние тенденции только усугубились.
Контрреформы местного самоуправления 2000-х годов
В начале 2000-х годов в России экономический спад сменился экономическим ростом за счет высоких цен на экспортируемые энергоресурсы и потребительского бума. Проходила консолидация российского государства, одним из последствий которой стала рецентрализация управления страной, названная федеральной реформой[16]. Центр постепенно возвращал себе рычаги контроля над регионами, концентрировал финансовые потоки в федеральном бюджете: доля федеральных средств в общем бюджете страны возросла за 1998–2006 годы с 40 до 66%. Монополизация и концентрация власти в руках центра свели на нет роль публичной политической борьбы и вообще публичных дискуссий в процессе принятия решений. Независимо от содержания политический курс президента и правительства получил безоговорочную поддержку в Госдуме.
На этом фоне изменилась и политика в сфере местного самоуправления. Продолжала декларироваться цель повышения эффективности управления, а на практике все делалось для того, чтобы обеспечить управляемость муниципалитетов, иерархический контроль сверху вниз. Эта тенденция проявилась уже в мае 2000 года, когда В.В. Путин предложил Госдуме законопроекты, в которых было предусмотрено назначение и снятие со своих постов мэров городов с населением свыше 50 тыс. жителей – процедура должна была осуществляться согласно решению глав исполнительной власти регионов. В ходе обсуждения законопроектов президентская сторона сняла свое предложение, так как замена выборов мэров назначениями противоречила Конституции РФ (статье 12) и Европейской хартии местного самоуправления. Институциональные ограничения, возникшие в ходе реформ местной власти 1990-х годов, оказались значимыми, и в «муниципальной контрреволюции» центр дал задний ход.
Однако новый раунд муниципальных реформ вновь актуализировал эти проблемы. В 2000-е годы произошла реконфигурация «идеологических коалиций»: утратившие влияние «самоуправленцы» оказались на периферии политического процесса. Основные решения принимались в ходе торга между «управленцами» и «утилитаристами». При этом союзниками первых выступали региональные лидеры. Вторые же уже не нуждались в опоре на мэров городов как «агентов влияния» центра в отношениях с регионами. «Игра в местное самоуправление» сменилась противостоянием ведомственных интересов, отчасти напоминавшим конфликт между министерствами времен земской политики конца XIX – начала XX века[17]. Тогда министерство финансов выступало за жесткую централизацию бюджетных потоков и минимизацию местного налогообложения, а министерство внутренних дел ратовало за экономическую автономию муниципалитетов, видя в ней гарантию успешного решения местных проблем силами самого местного самоуправления. Но соотношение сил в начале 2000-х оказалось не в пользу местного самоуправления.
Новый курс выработала комиссия во главе с тогдашним заместителем руководителя администрации президента Д.Н. Козаком. Она подготовила пакет законопроектов, которые разграничили полномочия между центром, регионами и местным самоуправлением и изменили саму систему местного самоуправления. Обсуждение проекта нового федерального закона о местном самоуправлении (ФЗМСУ) в Государственной Думе проходило напряженно. Было подано свыше 6,5 тыс. поправок. Во втором, решающем чтении против законопроекта выступили либеральные фракции (СПС и «Яблоко»), коммунисты и аграрии. Но благодаря поддержке лояльных Кремлю парламентских фракций[18] он был одобрен Госдумой и 6 октября 2003 года подписан президентом. Закон должен был вступить в силу в полном объеме с 1 января 2006 года, но летом 2005 года окончательная реализация его финансовых аспектов была отложена до января 2009 года.
Логику нового ФЗМСУ можно обозначить как бюрократическую рационализацию местного самоуправления. Отсюда основные его идеи: четкое определение зон ответственности муниципалитетов, приведение в соответствие полномочий местного самоуправления и его финансовых возможностей (дабы положить конец порочной практике «нефинансируемых мандатов»), унифицирование юридического регулирования местного самоуправления в различных типах муниципалитетов и реорганизация структуры муниципалитетов.
Вместе с тем закон предполагал, что органы местного самоуправления должны выполнять исключительно административные (а не политические) задачи, обеспечивал управляемость муниципалитетов. Их роль как выборных и подотчетных населению институтов местной демократии признавалась второстепенной. Само понятие «местное самоуправление» хотя и не исчезло из официального лексикона, но смысл его оказался выхолощенным. Отныне ФЗМСУ рассматривает местное самоуправление прежде всего в качестве публичной власти, решающей вопросы местного значения в рамках единой системы исполнительной власти. По сути, произошла мягкая ревизия статьи 12 Конституции. Такой подход направлен на огосударствление местного самоуправления. Как видим, сопоставление нового ФЗМСУ с земской контрреформой 1890–1892 годов, которая свела на нет прогрессивный потенциал местного самоуправления в царской России, вполне оправданно[19].
ФЗМСУ 2003 года предусматривал создание нескольких типов органов местного самоуправления: сельские и городские поселения – в населенных пунктах с числом жителей свыше 1000 человек; муниципальные районы, на территории которых создавались муниципалитеты на уровне поселений; городские округа, где полномочия не разделены между муниципалитетами разных уровней.
Российская муниципальная реформа вписывалась в логику организации местного самоуправления в странах Западной Европы, которые использовали двухуровневую модель организации местного самоуправления[20]. Но в отличие от большинства развитых стран в России ФЗМСУ предписывал создавать местное самоуправление практически повсеместно. Определение границ и статуса муниципальных образований, в том числе придание статуса городских округов малым и средним городам, было отдано на откуп органам власти регионов. Помимо этого в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – органы местного самоуправления создавались на внутригородских территориях, а решение вопроса о порядке организации и полномочиях органов местного самоуправления в этих городах фактически передали на усмотрение городских властей. В результате после принятия нового закона количество муниципальных образований увеличилось почти вдвое: с 12,2 тыс. в 2000 году до 24,1 тыс. в 2005 году[21].
Чтобы обеспечить муниципальную интеграцию и исправить недостатки муниципальной политики 1990-х годов, в законе детализированы регламентация полномочий муниципальных образований, статус муниципальных представительных органов и численность депутатов. Вместе с тем приоритетом закона в экономическом плане стало не расширение налоговой базы муниципалитетов, а передача некоторых финансовых обязательств от муниципалитетов региональным властям и возврат к финансированию местного самоуправления за счет субсидий и дотаций из бюджетов вышестоящих органов власти. Закон также предоставил регионам право формировать муниципальные органы не путем всеобщих выборов, а делегированием представителей входящих в них поселений.
Закон обязывал выбрать одну из трех моделей: всеобщие выборы мэров как глав исполнительных органов местного самоуправления («мэр – совет»); наем городских управляющих по контракту с представительными органами местного самоуправления («сити-менеджеры») при отсутствии всеобщих выборов мэров; всеобщие выборы мэров как глав представительных органов местного самоуправления при условии наделения городских управляющих полномочиями глав исполнительных органов местного самоуправления (смешанная модель). Модель «сити-менеджеры» возникла в США в ходе борьбы против засилья коррумпированных местных боссов в начале XX века, но позднее была признана не только не соответствующей демократическим стандартам, но и неэффективной с точки зрения качества управления[22].
На фоне упадка электоральной политики в стране и отмены выборов глав исполнительной власти регионов отказ от всеобщих выборов глав муниципальных образований получал все большее распространение. Если в рамках нового механизма регионального управления назначаемые сверху губернаторы могли утратить свои посты в любой момент, то выборные мэры городов не только выступали легитимными представителями местных сообществ, но и были защищены своим мандатом от произвольного вмешательства центра. Избранные всеобщим голосованием мэры городов с трудом вписывались в иерархию вертикали исполнительной власти.
Отказу от всеобщих выборов мэров городов способствовала высокая поддержка «Единой России» на думских выборах. Чем больше голосов получала в регионе партия власти, тем выше были шансы на то, что в столице региона выборного мэра сменял назначаемый городской управляющий[23]. Поэтому вариант «сити-менеджеров» уже к началу 2006 года практиковался в трети российских муниципальных образований, в том числе более чем в четверти городов[24]. В 2007–2008 годах доля выборных мэров во главе российских муниципальных образований продолжила снижаться.
Итак, хотя новый ФЗМСУ декларировал цель добиться эффективности деятельности местного самоуправления, важнейшим средством ее достижения стал отказ от местной автономии в пользу государственного контроля над муниципалитетами и субординации по отношению к федеральным и региональным органам власти. Разнообразные варианты местного самоуправления в городах и регионах были унифицированы. Эти изменения муниципальной политики имели негативные последствия для российских городов.
Примеры
В Перми на фоне относительной слабости региональной власти в унаследованной со времен СССР системе управления городские политики и чиновники усилили свое влияние и расширили контроль над ресурсами. Однако в 2000-е годы городская автономия существовала преимущественно только на бумаге: уровень налоговых отчислений в городской бюджет стал снижаться, хотя в политическом плане некоторое время сохранялись прежние правила игры. С принятием нового ФЗМСУ и сменой губернатора области обстановка в корне изменилась: под давлением областной администрации, сопровождавшимся бюджетно-финансовым шантажом, городская дума вынуждена была согласиться на внесение поправок в Устав Перми: мэр, хотя и избирался всенародно, становился лишь спикером городской думы, которая по контракту нанимала «сити-менеджера», возглавлявшего городскую администрацию. Областные власти обеспечили победу своему ставленнику на выборах мэра Перми и добились избрания лояльного состава городской думы, где преобладали кандидаты «Единой России». После чего городскую администрацию без особых проблем возглавил бывший заместитель губернатора. Уровень местной автономии в Перми заметно снизился.
Петрозаводск в 1990-е годы служил образцом успешного проведения муниципальных реформ. Однако в начале 2000-х годов консенсус республиканских и городских властей сменился острым конфликтом. В результате снизилась доля налоговых отчислений в городской бюджет. Принятие нового ФЗМСУ только осложнило ситуацию: глава республики потребовал от депутатов городского совета изменить Устав Петрозаводска – узаконить отказ от всеобщих выборов мэра и сократить численность депутатского корпуса. Поскольку оппозиция в городском совете заблокировала принятие этого решения, выборы мэра назначили на октябрь 2006 года. После победы на них (при поддержке «Единой России») действовавшего главы городской администрации республиканский парламент, где большинство составляли «единороссы», проголосовал за роспуск городского совета, не приняв во внимание протесты городских депутатов. После новых выборов городского совета конфликт республиканских и городских властей продолжился.
В конце 2005 года были внесены поправки в Устав Пскова: главой местного самоуправления стал председатель городской думы, а мэром (с функциями главы исполнительной власти) дума назначила городского управляющего («сити-менеджера»). Мэр Пскова, член партии «Единая Россия», сохранил прежний пост, но позднее оставил его под давлением центра. Изменения в Уставе встретили серьезные возражения со стороны оппозиции: местные отделения ряда политических партий настояли на проведении городского референдума по вопросу о всеобщих выборах мэра. Хотя большинство жителей Пскова выступали в поддержку выборов, областные и городские власти сорвали референдум. В результате политическая автономия города значительно уменьшилась.
Муниципальная контрреформа, как и вся российская политика в сфере местного самоуправления, отражала общеполитические тенденции в стране. После того как российские выборы перестали быть конкурентными, а наиболее крупные рынки поделили между собой подконтрольные федеральному центру крупные корпорации во главе с «Газпромом», было бы наивным ожидать расцвета автономного и демократического местного самоуправления. Муниципальная политика оказалась заложницей политического режима: каждый шаг на пути к концентрации власти в Кремле провоцировал дальнейшие «наезды» на местное самоуправление. Показательны в этом отношении предпринимаемые время от времени попытки отказаться от местного самоуправления в крупных городах и, в частности, от выборов мэров, замена их государственным управлением, осуществляемым губернаторами.
В 2004–2005 годах, в преддверии вступления в силу нового ФЗМСУ, обострились дискуссии о возможном назначении мэров или даже о полном отказе от этого института на федеральном уровне. Весной 2006 года в Госдуме обсуждался предложенный депутатами из фракции «Единая Россия» законопроект, допускавший возможность передачи части функций местного самоуправления региональным властям[25]. Но до его принятия дело не дошло. Осенью 2006 года дебаты разгорелись с новой силой: после поражения кандидата «Единой России» на выборах мэра Самары депутаты-«единороссы» внесли еще один законопроект. Он предусматривал (по образцу Москвы и Санкт-Петербурга), что в региональных столицах местное самоуправление должно осуществляться на уровне внутригородских районов, а управление городами в целом следует передать региональным администрациям.
Проект вызвал резкие протесты со стороны муниципалитетов: мэры российских городов обратились к проходившей в ноябре 2006 года в Москве сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы с просьбой вмешаться. В результате законопроекту был дан задний ход, а представитель администрации президента, выступая на сессии, публично отмежевался от инициативы «единороссов». Аргументы в пользу того, что подобные меры могут привести к параличу управляемости городов, не возымели такого эффекта, как прозвучавшие опасения, что «Единая Россия» могла потерять голоса избирателей-горожан на предстоявших думских выборах. В преддверии цикла федеральных выборов 2007–2008 годов центр отказался от этих предложений, фактически передав решение вопроса о будущем института мэров на усмотрение регионов[26].
Новым наступлением на местное самоуправление стала начавшаяся в 2006 году и продолжающаяся по сей день кампания по обвинению мэров городов и других муниципальных деятелей в многочисленных злоупотреблениях, что привело к возбуждению уголовных дел против мэров и/или к их вынужденным отставкам. По данным Общественной палаты, только в январе–августе 2008 года свои посты покинули более 80 глав муниципальных образований, в том числе мэры 35 городов. Симптоматично, что мэры, состоявшие в «Единой России», были исключены из партии. Хотя в ряде случаев обвинения местных политиков и чиновников в многочисленных злоупотреблениях при использовании муниципальных финансов и имущества были вполне обоснованны, их роль как орудия борьбы за передел власти и собственности на местном уровне зачастую даже не скрывалась. Как отмечали эксперты Общественной палаты, основные «игроки» стремились установить контроль над распределением средств бюджетов органов местного самоуправления[27]. Не менее значимым фактом этих кампаний стало политическое ослабление института местного самоуправления, особенно на фоне отказа от всеобщих выборов мэров городов и замены их «сити-менеджерами».
Еще один удар по муниципальной автономии федеральные власти нанесли в конце 2008 года, когда по инициативе Д.А. Медведева был предложен законопроект, предусматривавший возможность досрочного прекращения полномочий выборных мэров и глав администраций по инициативе глав исполнительной власти регионов и депутатов местных представительных органов. Согласно этому законопроекту подобное решение может быть принято двумя третями голосов муниципальных депутатов. На практике такое изменение правил игры еще более сужает местную автономию, ставя самоуправление под полный контроль со стороны административной вертикали власти и укрепившей свой вес на несвободных и несправедливых муниципальных выборах[28] партии власти.
Таким образом, баланс издержек и выгод в муниципальной политике в 2000-е годы оказался отрицательным. Новый ФЗМСУ стал шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив правила игры, границы, функции и полномочия российских муниципалитетов, но в качестве оплаты выигрыша последовали два шага назад. Первый – местную автономию подменили централизованным контролем над муниципалитетами и зависимостью местных бюджетов от трансфертов в рамках «веерной» схемы финансирования. Второй – местная демократия скукожилась до почти ничего не значащих местных выборов с низкими конкуренцией и явкой избирателей на фоне неподотчетности мэров и/или «сити-менеджеров» своим избирателям.
Что впереди?
Трудности, сопровождавшие муниципальные реформы 1990-х годов, можно уподобить затянувшимся болезням роста. Но способ их лечения, который был прописан в 2000-е годы, способен довести российское местное самоуправление до стадии хронических заболеваний. Сегодня в России нет гарантий против полной ликвидации местного самоуправления или низведения его до политически и экономически ничтожного уровня. Единственным слабым ограничением служат обязательства, принятые Россией в рамках Европейской хартии местного самоуправления: наличие автономных выборных органов местной власти наряду с отменой смертной казни (пока еще) являются условием членства России в Совете Европы.
Между тем нынешнее отношение федерального центра к местному самоуправлению как к «приводному ремню» «управляемой демократии» недальновидно. На «ручном» управлении из центра не разрешить проблем тысяч российских городов и селений. Справиться с ними способно лишь автономное и политически ответственное местное самоуправление. Речь идет не только о протекающих трубах или грязных помойках, но и о разрешении социально-экономических и политических конфликтов, о болезненной, но крайне необходимой реформе жилищно-коммунального хозяйства. Если не обладающие полномочиями и ресурсами муниципалитеты останутся лишь слабым звеном в иерархии вертикали власти, то глава государства должен будет нести всю полноту ответственности за любые провалы и сбои в решении повседневных проблем граждан. Мировой опыт показывает, что такая большая и разнообразная в своих проявлениях страна, как Россия, в долгосрочной перспективе сможет успешно развиваться, только имея развитое местное самоуправление.
В ближайшие годы скорее всего произойдет дальнейшая консервация (стагнация) неэффективного местного самоуправления. Но в перспективе на его развитие может повлиять давление «сверху», вызванное потребностью в повышении эффективности местного самоуправления. Это потребует от федерального центра ослабления иерархического контроля, укрепления местной экономической и политической автономии. Вырастет также давление «снизу», вызванное экономическим ростом в крупных городах. Давление со стороны бизнеса и населения как потребителей местных общественных благ может дать кумулятивный эффект, способствовать появлению в городах движения в поддержку местного самоуправления. Не стоит забывать и о давлении «извне», связанном с вовлечением российских регионов и городов в международные отношения.
Становление эффективного, автономного и демократического местного самоуправления обязательно вновь будет приоритетом российской политики. Вопрос: когда это произойдет?
[1] Митрохин С. Особенности реализации муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации / Под ред. С. Рыженкова, Н. Винника. М.: МОНФ, 1999. С. 29–30.
[2] Местная (муниципальная) автономия – возможность органов местного самоуправления действовать (в пределах закона) независимо от вышестоящих органов управления. Местная демократия – демократические институты и практики на местном уровне, обеспечивающие проведение конкурентных местных выборов и деятельность политических партий, средств массовой информации и некоммерческих организаций по решению вопросов местного значения. Декларацией о гарантиях обеспечения местной автономии и местной демократии является Европейская хартия местного самоуправления, одобренная в 1985 году Советом Европы и принятая к исполнению большинством европейских государств, включая Россию.
[3] Кынев А. Муниципальные выборы по новым правилам // Pro et Contra. 2007. Т. 11. № 1. С. 30–42.
[4] Подробнее см.: Jacobs E.M. (ed.). Soviet Local Politics and Government. London: George Allen & Unwin, 1983; Ross C. Local Government in the Soviet Union: Problems of Implementation and Control. New York: St. Martin’s Press, 1987.
[5] Lewis C.W. The Economic Functions of Local Soviets / E.M. Jacobs (ed.). Soviet Local Politics and Government. London: George Allen & Unwin, 1983. P. 62–64.
[6] Барабашев Г. Совет и мэр в упряжке самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11. С. 36–40.
[7] Сенатова О., Касимов А. Кризис политической системы и поражение идей российского федерализма // Очерки российской политики / Под ред. В.М. Гельмана. ИГПИ, 1994. С. 34–41.
[8] Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. № 8. С. 142–157; Федоров К. Политический курс в сфере местного налогообложения в России // Полис. 2003. № 4. С. 71–81.
[9] Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма»: Политико-экономический анализ // Политика и экономика в региональном измерении / Под ред. В. Климанова, Н. Зубаревич. М.–СПб.: Летний сад, 2000. С. 88–108; Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России / Центр – регионы – местное самоуправление / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова. М.–СПб.: Летний сад, 2001. С. 47–87.
[11] Webb J. Energy Development and Local Government in Western Siberia / A.Evans, V.Gel’man (eds.). The Politics of Local Government in Russia. Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2004. P. 235–273.
[12] Туровский Р. Отношения «Центр – регионы» в 1997–1998 годах: Между конфликтом и консенсусом // Полития. 1998. № 1. С. 13.
[13] Барабанов О. Региональные власти и местное самоуправление: проблемы взаимоотношений // Регионы России в 1999 году / Под ред. Н. Петрова. М.: Гендальф, 2001. С. 338–345.
[14] Шинковская Н. Городское самоуправление в современной России: границы возможного (запрограммированная девиантность владивостокского опыта) // Политическая наука. 2008. № 3. С. 194–233.
[15] Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России. 1991–2006. СПб.: Норма, 2008. Гл. 2, 7.
[16] Федеральная реформа 2000–2003. Т. 1. Федеральные округа / Под ред. Н. Петрова. М.: МОНФ, 2003; Федеральная реформа 2000–2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы / Под ред. Н. Петрова. М.: МОНФ, 2005.
[17] Pearson T.S. Ministerial Conflict and the Politics of Zemstvo Reform, 1864–1905 / A. Evans, V. Gel’man (eds.). The Politics of Local Government in Russia. Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2004. P. 45–67.
[18] Об обсуждении проекта в Государственной Думе см.: Либоракина М. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества? / Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 2003. № 3. С. 144–151; Ланкина Т. Реформы местного самоуправления при Путине / Федеральная реформа 2000–2004. Т. 2. С. 226–267.
[19] Либоракина М. Указ. соч.
[20] Batley R., Stoker G. (eds.). Local Government in Europe: Trends and Developments, London: Macmillan, 1991.
[21] В том числе 19769 сельских поселений, 1773 городских поселения, 1780 муниципальных районов, 521 городской округ и 236 внутригородских территорий в городах федерального значения. (См.: Муниципальная власть. 2005. № 3. С. 25).
[22] Ланкина Т. Указ. соч. С. 261–263.
[23] Гельман В., Ланкина Т. Политические диффузии в условиях пространственно гибридного режима: институциональное строительство и выборы мэров в городах России // Полис. 2007. № 6. С. 96–103.
[24] Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 27; Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти // Pro et Contra. 2007. Т. 11. № 1. С. 80–81.
[26] Макаркин А. Мэры: борьба за независимость // Pro et Contra. 2007. Т. 11. № 1. С. 26–27.
[27] Мониторинг фактов давления на глав муниципальных образований. Документ, представленный на пресс-конференции Комиссии Общественной палаты по местному самоуправлению и жилищной политике 27 августа 2008 года. – http://www.oprf.ru/files/Otstavqui.doc
Экономист о дефектах реформы и вреде фискальных приоритетов
27 июня 23:57
Для Ведомостей
Содержание учреждений культуры – одно из немногочисленных полномочий поселений
PhotoXPress
В середине 2000-х была проведена реформа местного самоуправления (МСУ), создана двухуровневая система МСУ и разграничены полномочия между уровнями. Первый – городские округа и муниципальные районы, второй – городские и сельские поселения внутри муниципальных районов. Цели реформы – передать часть полномочий вниз, ближе к населению, способствовать самоорганизации по месту жительства – соответствовали региональной политике развитых стран. Но во многом это были декларации. В середине 2010-х начался пересмотр реформы. Регионы не мытьем так катаньем пытаются укрупнить поселения или вернуться к одноуровневому МСУ. Поправки к закону о реформе МСУ, принятые Госдумой весной 2017 г., облегчили этот процесс.
Почему начался откат? Первая причина – базовые дефекты реформы. Вторая – необходимость оптимизировать расходы бюджетов регионов в условиях кризиса.
Начнем с базовых дефектов. Во-первых, критерии выделения поселений были заданы сверху и не учитывали огромных региональных различий в расселении. Минимально необходимая численность населения в сельском поселении часто противоречила критерию территориальной доступности центра поселения для жителей других сел. За основу обычно бралась численность, поэтому территориальная доступность низовых органов МСУ для сельских жителей ухудшилась.
Во-вторых, подавляющее большинство сельских поселений, за исключением пригородных зон агломераций, имеют мизерную налогооблагаемую базу, доходы их бюджетов минимальны. Полномочия поселений подгонялись под низкую налоговую базу и они минимальны: благоустройство и вывоз мусора, содержание учреждений культуры и внутрипоселенческих дорог. Даже при минимуме полномочий доля трансфертов из вышестоящих бюджетов в 2016 г. в сельских поселениях достигала 59%, в городских – 41%. Дистрофия финансов поселений очевидна: доходы бюджетов всех сельских поселений в 2016 г. составили 194,1 млрд руб., городских поселений – 154,6 млрд руб., а доходы муниципальных районов – 1467,8 млрд руб., хотя и они в основном живут за счет трансфертов (74% в 2016 г.).
В-третьих, многие города, даже относительно крупные, получили статус городских поселений, сократились их полномочия и финансовые ресурсы. Часть городских поселений смогла позднее добиться статуса городских округов, за 2011–2016 гг. их стало больше на 9% (рост с 515 до 563). Количество городских поселений сократилось за тот же период на 8%, но их все еще много (1592).
В-четвертых, разделение на городские и сельские поселения сломало давно сложившиеся связи города – районного центра и его сельской периферии. Связующую функцию должен был выполнять муниципальный район, но этому препятствовали конфликты властей многих городских поселений (бывших райцентров) и муниципальных районов, они закончились усилением зависимости городских поселений от властей муниципальных районов.
В-пятых, цена реформы оказалась высокой, численность занятых в МСУ выросла более чем на 160 000 человек (оценки Института экономики города). Дополнительные расходы были возложены на бюджеты регионов. Некоторые регионы (Сахалинская, Свердловская обл.) сопротивлялись реформе, разделив свою территорию на городские округа, в которых не предусмотрен поселенческий уровень. В последние годы перевод муниципальных районов в городские округа стал более частым. В Московской области при губернаторе Андрее Воробьеве это делалось по политическим причинам, чтобы заменить старых глав МСУ на «своих» для контроля за распределением главного ресурса – дорогой подмосковной земли.
В-шестых, самоорганизация местных сообществ, повышение их участия в принятии решений остались декларациями, власти этому препятствовали, продавливая вертикаль до низового уровня, особенно в городских поселениях. На селе самоорганизация концентрируется в зоне влияния крупнейших агломераций, где этому способствуют дачники с более высоким человеческим капиталом и заинтересованностью в развитии местной инфраструктуры.
Фактически реформа проводилась для более четкого разграничения полномочий, а не для передачи их вниз, ближе к населению. Ничего не было сделано и для стимулирования локальной самоорганизации, особенно в городах, а в постаревшей сельской местности с ее низким человеческим капиталом это сделать еще труднее.
Итак, заявленные цели не выполнены, при этом бюджетные расходы выросли. Означает ли это, что нужно ликвидировать поселенческий уровень для снижения издержек?
Ответ может показаться неожиданным – нет. Нужно сохранить для будущего спящий пока институт местного самоуправления низового уровня. Он существовал и в царской России (волости), даже в советское время был его плохонький субститут – сельсоветы. Низовой уровень необходим с учетом больших расстояний и плохой инфраструктуры в России. Жители взаимодействуют именно с низовыми органами самоуправления, которые нужно сохранять как площадку для контактов власти и населения.
Выборы мэров для граждан более близкие и более «личные», чем выборы губернаторов, и в случае их отмены проблема доверия к власти вновь обретет остроту
Простого и хорошего решения в реформе МСУ не существует, однако фискальные приоритеты опасны, лучше действовать по принципу «не навреди». Укрупнять сельские поселения придется, депопуляция сделала этот процесс неизбежным. С 2008 по 2016 г. число сельских поселений в России сократилось на 8,5% (с 19 900 до 18 200). Укрупнение происходит не только в России, но и в ФРГ, Франции и других странах. Вопрос в том, кто должен это делать. Необходима передача полномочий по реформированию системы низовых МСУ регионам. Результаты будут разными из-за больших различий в расселении, бюджетной обеспеченности, приоритетах властей. В регионах Нечерноземья укрупнение сельских поселений идет быстрее, на востоке страны процесс тормозится из-за больших расстояний. Это лучше, чем унифицированное решение, не способное учесть разнообразие условий в регионах и создающее дополнительные риски. Нельзя также возвращаться к советской системе расходов по смете, как это было в сельсоветах, у поселения должны сохраняться свои источники доходов и свои расходные полномочия.
Политика в отношении городских поселений иная. Города с населением свыше 50 000 человек (граница условная) должны автоматически получать статус городского округа, чтобы их власти могли отстаивать интересы развития города, не подчиняясь властям муниципального района. Придется учиться договариваться по горизонтали, хотя в России это большая проблема. Возможны конфликты и ухудшение связей города с окружающей сельской территорией, которой управляют власти муниципального района, но развитие городов более приоритетно. Для городов с населением более 50 000 жителей есть смысл провести референдум: стать городским округом или остаться городским поселением. Если жители не готовы бороться за повышение статуса, не нужно форсировать ситуацию.
Массовый перевод муниципальных районов в статус городских округов с включением в них сельских территорий трудно считать правильным решением. Властям регионов это удобно, но для поселенческого самоуправления плохо. Возможны ограничения на такой перевод по формальным критериям в виде законодательного определения минимально необходимой доли городского населения в городском округе.
Полноценного низового самоуправления не возникнет до тех пор, пока у него не будет налоговой базы. Для села это очень долгая перспектива, особых надежд нет. Начинать нужно с городских округов, которые имеют более значительную налоговую базу, хотя ее подрывает изъятие НДФЛ в региональный бюджет. Конкурентные преимущества крупных городов – основа развития страны, но их невозможно реализовать при тотальном изъятии налоговых доходов.
Хотя реформа МСУ не достигла заявленных целей, не стоит двигаться назад. Для роста самоорганизации локальных сообществ, без которой не могут развиваться ни города, ни пригородные зоны с более высоким человеческим капиталом, нужны институты местного самоуправления. Они пока спят, но уничтожать их для целей фискальной оптимизации – это значит закладывать мину под будущее.
Автор – директор региональной программы Независимого института социальной политики
*4101. Глоссарий. Олег Сысуев. Местное самоуправление
Линейный вид
