8335. Публикации Михаила Дмитриева

[Александр Беккер]

Михаил Дмитриев: "Наша пенсионная реформа - одна из наиболее консервативных".

Пять лет назад, работая заместителем министра труда, Михаил Дмитриев подготовил проект радикальной пенсионной реформы. Он говорил, что откладывать ее нельзя, так как демографическая ситуация скоро кардинально изменится: работающих станет меньше, чем пенсионеров, и распределительная пенсионная система, созданная в советскую эпоху, просто рухнет. Однако внутриправительственные споры, а затем дефолт похоронили начало реформы. Теперь старт перенесен на 1 января будущего года. Один из главных разработчиков нового пакета законов - снова Дмитриев, теперь уже в ранге первого замминистра экономики. О том, когда и как начнет работать реформированная пенсионная система, Дмитриев рассказал "Ведомостям".

- В пятницу Дума одобрила в первом чтении закон об инвестировании накопительной части пенсии. Очевидно, что в трех чтениях до конца года законопроект уже не принять. Получается, что он вступит в силу только в 2002 г. и сколько-то месяцев будет потеряно для инвестирования пенсионных средств.

- С учетом складывающейся ситуации мы совместно с депутатами комитета по бюджету предусмотрели поправку в текст закона о введении в действие главы НК о ЕСН. Правительству предлагается утвердить временный порядок размещения страховых взносов, направляемых на накопления, который будет действовать в течение шести месяцев с 1 января 2002 г. Существование такого упрощенного порядка вполне оправданно, потому что в этот период взносы, направляемые на накопления, еще не будут разнесены по индивидуальным счетам граждан в ПФ. И поэтому направлять их в управляющие компании по выбору самих граждан, как это предусматривается законом, будет невозможно. То есть реально все эти средства должны быть в течение 2002 г. размещены в максимально ликвидные государственные ценные бумаги - просто с целью предотвратить их инфляционное обесценение. В 2003 г., когда они уже будут закреплены за конкретными застрахованными гражданами, появится возможность в полной мере задействовать механизмы, предусмотренные данным законом, в том числе выбор гражданами управляющих компаний. - К каким компромиссам с депутатами перед вторым чтением вы готовы? - Ведущим по законопроекту является комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам. Он рекомендует прежде всего включить положения о том, что вопросы участия НПФ в накопительной системе являются нормами прямого действия. Иными словами, необходимо обеспечить автоматический доступ НПФ к участию в обязательной накопительной системе. Такого рода поправки вполне могут быть сделаны - это предмет технической проработки. Еще одно предложение состоит в том, чтобы более детально отрегулировать механизм отбора управляющих компаний, которые будут осуществлять управление более консервативным инвестиционным портфелем в рамках накопительной системы. То есть тем портфелем, в который будут вкладываться средства граждан, избегающих рисков или не принявших самостоятельного решения об использовании своих накоплений. Против этого особых возражений у правительства опять-таки нет. В качестве примера неприемлемого свойства могу назвать предложение депутатов отказаться от управляющих компаний, в том числе негосударственного сектора, и предоставить ПФ возможность напрямую заниматься размещением накоплений граждан в разного рода ценные бумаги. Мы полагаем, что такого рода обязанности будут противоречить статусу ПФ как государственного учреждения и безусловно ослабят возможность эффективного и прозрачного контроля за принятием решений. И, на наш взгляд, это повысит угрозу нерационального использования средств и увеличит опасность того, что накопления не принесут желаемых доходов. Кроме того, предстоит более детально урегулировать механизмы инвестирования части накоплений в международные активы.

- Как гражданин сможет выразить свое предпочтение той или иной управляющей компании? - Из предложенного списка каждый застрахованный выберет ту, которой доверяет накопления, и указывает это в заявлении в отделение ПФ по месту работы. Писать можно начиная со второго полугодия 2003 г.

- Но любое название компании - темный лес для подавляющего числа застрахованных. - У правительства есть достаточно времени на разъяснительную работу в СМИ.

- В какие инструменты будут инвестировать пенсионные средства в этот переходный период? - Речь идет о федеральных ценных бумагах, номинированных в рублях и валюте. С этой точки зрения мы не ставим каких-то специальных ограничений на тот или иной вид федеральных ценных бумаг. Иные вложения, на наш взгляд, будут нецелесообразны в этот период.

- Какой будет структура портфеля, кто его будет формировать? - Структуру портфеля будет определять правительство, закон содержит для этого отсылочную норму. Это временный портфель, средства пенсионных накоплений размещаются в такого рода ценные бумаги на период не более полутора лет. Прописывать суперподробнейшим образом структуру такого инвестиционного портфеля, думаю, смысла нет.

- А позднее какие инструменты будут? - Впоследствии структура вложений во многом будет зависеть от приоритетов, устанавливаемых каждой управляющей компанией. Их отберут на открытом конкурсе, и работать с ПФ они будут по договору. Закон содержит закрытый перечень разрешенных для вложений активов. Помимо федеральных ценных бумаг перечень включает акции, облигации российских предприятий, ипотечные ценные бумаги, банковские депозиты, а также акции, облигации иностранных эмитентов. На последнюю составляющую наложено ограничение - не более 20% акций от совокупного портфеля каждой управляющей компании. - Каким иностранным бумагам будет отдано предпочтение, ведь выбор их огромен? - Главное, что предусматривает в этом отношении законопроект, - это использование механизма контроля качества такого рода бумаг, точнее, качество эмитентов бумаг и ликвидность этих инструментов. Речь идет о том, что эмитенты, допустим, облигаций должны иметь высокие международные кредитные рейтинги, которые устанавливаются ведущими международными рейтинговыми агентствами. То есть, по сути дела, речь идет о размещении только в первоклассные международные ценные бумаги, обладающие к тому же очень высокой ликвидностью на международных финансовых рынках. Что касается акций, то здесь, вероятно, будут использовать в том числе и рейтинги корпоративного управления как критерий отбора акций, допущенных к инвестированию, или ориентироваться на ведущие международные индексы, куда включены в том числе и акции крупнейших международных компаний.

- Вы изучили не одну пенсионную реформу, включая чилийскую при генерале Пиночете. В чем своеобразие российской? - Она, если так можно сказать, более государственническая. И не только в сравнении с чилийской. В Аргентине, Мексике, Эквадоре, Колумбии, имевших избранную власть, а не диктатуру, накопительные элементы вводились более осторожно, чем в Чили. Многие категории застрахованных могли оставаться в старой системе, а выйдя из нее, потом возвращаться. В отличие от этих стран российская пенсионная система и после реформы будет направлять большую часть страховых взносов на финансирование пенсий по распределительному принципу. Из тех 14%, которые будут зачислять на счета граждан в Пенсионном фонде (ПФ), на накопление предусмотрено направлять не больше 6%. Остальное - на распределительную составляющую пенсии. Кроме того, предлагаемый механизм формирования накоплений исходит из того, что большинство граждан на первом этапе предпочтет остаться в рамках государственного ПФ, который будет посредником при размещении их накоплений. В Чили такого даже близко не было. Наша реформа одна из наиболее консервативных и среди стран с переходной экономикой. Польша и Венгрия с самого начала предусмотрели участие только частных пенсионных фондов в управлении накоплениями пенсионеров. А в России предоставляется выбор между ПФ России и негосударственными пенсионными фондами. И то лишь с 2004 г. - В чем истоки такого консерватизма? - Корни - в накопившемся недоверии к любым субъектам финансового сектора. Они связаны у граждан с весьма неудачным опытом деятельности нашей банковской системы в 90-е гг. Печальные истории пирамид быстро не уходят из памяти. Хотя, например, у негосударственных пенсионных фондов, в принципе, не было крупных неудач или финансовых коллапсов. То же самое касается паевых инвестфондов, практически не знавших случаев злоупотребления интересами пайщиков. Но в целом, конечно, население и политики настороженно относятся к любому новшеству в пенсионной области. Именно это заставило разработчиков действовать исключительно консервативно. - А как быть с упущенным временем? За прошедшие годы соотношение работающих и пенсионеров явно не улучшилось. - Сегодня на одного пенсионера приходится 1,2 работника, за которых реально уплачивается социальный налог. Если мы потеряем еще пять лет, то будем проводить реформу в совершенно иных демографических и экономических условиях. После 2005 г. начнется резкое снижение числа занятых. В течение 10 лет, согласно демографическому прогнозу, оно составит примерно 15%, что означает почти 10 млн человек. Одновременно число пенсионеров возрастет примерно на 10%, или порядка 4 млн человек. Если не принять мер, направленных на расширение числа застрахованных в ПФ работников, то через 12 - 13 лет пенсионеров станет больше, чем платящих страховые взносы на старость, - 1: 0,93. - Почему за чертой накопительной пенсии остались мужчины старше 50 лет и женщины старше 45 лет? Как раз в последние 10 лет работы люди особенно задумываются о жизни "после"? - Согласен. Но чтобы накопительная составляющая пенсии была сколько-нибудь значительной, нам потребовалось бы поднять ставку взноса для этой возрастной категории. Причем до таких размеров, которые экономически неподъемны для нынешней пенсионной системы. Наши расчеты показывают, что даже для поколения, выходящего на пенсию с 2012 по 2022 г., накопительная часть не превысит 10 - 15% общей суммы пенсий. Для тех же, кто сейчас находится в предпенсионном возрасте, эта доля была бы еще меньше. То есть, с одной стороны, прибавка не сильно повлияла бы на уровень их пенсионного обеспечения, а с другой - еще больше обременила пенсионную систему выпадающими доходами. - Как будет индексироваться наибольшая - страховая - часть пенсии, которая финансируется за счет распределительных источников? - Точно в соответствии с размерами заработной платы, но в пределах поступления страховых взносов в ПФ. Причем по закону уровень индексации пенсии не может быть меньше темпа инфляции. Это новация: прежнее российское законодательство подобного не предусматривало.

- Без поправки в главу НК о едином социальном налоге (ЕСН) нельзя с 1 января 2002 г. запустить пенсионную реформу. - В прошедшую пятницу Дума утвердила этот закон в третьем чтении. Значит, есть шанс до конца декабря утвердить его.

- Но налоговое законодательство сформулировано, так что данный налог начнет действовать не ранее чем через год.

- Такая трактовка относится к нормам закона, ухудшающим положение налогоплательщиков. Если же оно не становится хуже, закон может быть подписан и опубликован до 1 января очередного года. Именно этот случай имеет место с главой НК по ЕСН.

- Почему правительство до сих пор тянет с внесением поправки, по которой выплату заработка из прибыли будут облагать ЕСН? Вы и так просрочили время, а значит, поправка может вступить в силу лишь с 1 января 2003 г. Работодатель постарается увести зарплату под меньшую ставку налога на прибыль в 24% против максимальных 35,6% для ЕСН? - Такая опасность существует. Но при принятии новой редакции главы 24 НК о налоге на ЕСН возникло множество проблем, которые сопрягают его и с налогом на прибыль, и с вопросами регулирования первой части НК. Мы вынуждены прописывать очень необычную конструкцию, связанную с произведением вычетов по страховым взносам в ПФ. Очень сложную проблему пришлось решать в исключительно сжатые сроки. Главный смысл новации, из-за которой потребовалось переделывать главу 24 НК, состоит в том, что принятый 17 декабря закон об обязательном пенсионном страховании в РФ предусматривает возврат к уплате страховых взносов в ПФ по ставке 14%. Часть этих взносов пойдет на распределительную составляющую трудовой пенсии, а часть - на выплату накопительной составляющей. Все эти взносы будут отражаться на личных счетах работников в ПФ. Чтобы не увеличить на 14% налоговое бремя для налогоплательщиков, эти взносы работодатель может предъявить в качестве основания для уменьшения суммы ЕСН в федеральный бюджет. Главная загвоздка - в каком порядке оформлять этот вычет и в связи с этим корректировать базу ЕСН. Часть из них сопряжена с законом на прибыль, потому что выплаты из прибыли, не облагаемые ЕСН, будут облагаться налогом на прибыль по более низкой, чем ЕСН, ставке. Возникает опасность оттока зарплаты в эти не облагаемые ЕСН выплаты. Окончательное долгосрочное решение пока не выработано.

- Смогут ли страховые компании наряду с НПФ участвовать в сборе пенсионных средств? - Деятельность по пенсионному страхованию не является жестко привязанной к какому-то специфическому виду финансовых организаций. НПФ занимается им не потому, что они единственные, кто может работать с пенсионными средствами, а просто потому, что иного разрешенного вида деятельности для них просто не существует. Но есть и другие организации, которые, в принципе, могут быть не хуже, чем пенсионные фонды, приспособлены к данному виду деятельности. Только для них он не является единственно возможным. Если мы ведем речь о страховых организациях, то главная проблема, которая возникает, состоит в том, что в сегодняшней страховой организации два трудносовместимых вида рисков фактически оказываются объединены в одном балансе: имущественные виды страхования и личное страхование жизни. Разновидностью последнего, по сути, является и пенсионное страхование. В таких условиях на будущих пенсионеров ложатся риски по обязательствам страховой организации, связанной с имущественными видами страхования. Это значит, что страховые компании могут оказываться небезопасными для будущих пенсионеров, особенно в обязательной накопительной системе. Именно поэтому, прежде чем страховые организации будут допущены к такому виду страхования, они как минимум должны перевести на отдельный баланс имущественные риски, не обременяя ими будущих пенсионеров. Такого рода законодательные нормы нужно детально прописать. Это вполне возможно и не требует чего-то сверхъестественного. Но мы полагаем, что с 1 января 2004 г. можно включать НПФ в новую накопительную систему. Естественно, мы приступим к разработке законодательства, которое позволило бы в дальнейшем включить в эту систему страховые компании и, может быть, инвестиционные фонды. Насколько быстро удастся это сделать - предсказать не берусь.