http://expert.ru/expert/2011/21/mora...ks-byurokrata/
«Эксперт» №21 (755)
30 май 2011, 00:00
Василий Скалон
В теории изучение деклараций доходов и имущества должностных лиц — неплохой способ проконтролировать чиновников. На практике это оказывается лишь популистским ходом, увы, не слишком содержательным
Опрос общественного мнения, проведенный ВЦИОМ, показал резкое снижение интереса россиян к декларациям о доходах чиновников. Если в 2009 году 33% соотечественников знали о чиновничьих декларациях и даже читали их, то сегодня этим интересуются всего 15% респондентов. При этом почти вдвое выросло число граждан, которые вообще не знают о декларировании доходов чиновниками (с 23 до 41%). Снижение наполовину за два года интереса наших граждан к механизму, который презентовался как важный шаг в борьбе с коррупцией, позволяет констатировать, что надежды инициаторов декларирования доходов не оправдались. О том, почему это произошло и можно ли превратить декларации о доходах и имуществе в реальный инструмент контроля за бюрократией, «Эксперт» расспрашивал начальника отдела управления госслужбой Института государственного и муниципального управления Высшей школы экономики Алексея Конова.
— Недавно чиновники в очередной раз отчитались о своих доходах и имуществе. Насколько информативны их декларации?
— Справка о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в целом позволяет получить важную информацию. Разумеется, ее содержание можно и нужно корректировать, и как раз сейчас ведется работа по внесению изменений в форму справки. В частности, планируется обязать государственных служащих и их родственников декларировать не только доходы, но и некоторые расходы. Однако никакая даже очень хорошо проработанная форма декларации не принесет желаемого результата, если не будет создана эффективная процедура проверки сведений, представленных чиновником. Если нет проверки, в декларации можно указывать что угодно. К сожалению, в нашей стране с проверкой деклараций долгое время существовали серьезные проблемы.
— Какие?
— До недавних пор подразделения, осуществлявшие проверку, не имели доступа к необходимой информации. Они не могли получить сведения, составляющие налоговую и банковскую тайну. Сведения об объектах недвижимости и транспортных средствах, принадлежащих госслужащим, были доступны лишь в ограниченном объеме.
Но 28 апреля президент внес в Думу проект закона, согласно которому теперь уполномоченные должностные лица смогут в рамках проверки деклараций получать необходимые сведения от налоговых органов, Росреестра и кредитных организаций. Например, кредитные организации должны будут представлять проверяющим органам справки по операциям, счетам и вкладам госслужащих и членов их семей. Правда, закон еще не дошел и до первого чтения, и непонятно, какова будет его окончательная редакция. Но есть надежда, что проблема, существовавшая с 1997 года, наконец будет решена.
К сожалению, есть и другие сложности. Чтобы декларирование доходов и имущества помогало ловить коррупционеров, нужен какой-то механизм применения получаемой информации. Предположим, что все заполнили свои декларации абсолютно честно. Мы получили информацию, увидели, что имущество чиновника не соответствует получаемому им доходу... Следующий вопрос: что делать дальше?
В некоторых странах есть такой вид преступлений — незаконное обогащение. Незаконным считается приобретение чиновником имущества, которое несопоставимо с его официальными доходами и происхождение которого он не может удовлетворительно объяснить. Соответственно, проверяющие органы могут задать госслужащему вопрос: «Откуда это у тебя взялось?» И если они не верят, что дорогостоящую машину и квартиру в центре столицы госслужащему подарила мама-пенсионерка, они могут подать на него в суд. Очень важно, что в данном случае госслужащего обвиняют не в коррупции, ведь факт коррупции не доказан, а именно в несоответствии уровня жизни официальному доходу. В нашей стране такого преступления, как незаконное обогащение, нет.
— А почему у нас возможна ситуация, когда жены, дочери, зятья и домашние животные чиновников становятся миллиардерами, а сами чиновники при этом продолжают бороться с коррупцией?
— Теоретически ничто не мешает родственникам чиновников получать высокие доходы. У нас нет запрета на какую-либо деятельность родственников должностных лиц. Чтобы отслеживать бизнес-связи чиновников, в том числе использование служебного положения в интересах родственников, нужно в первую очередь регулировать ситуации конфликта интересов.
Один из ключевых элементов этого регулирования — декларирование интересов. Во многих странах должностные лица и их родственники указывают в декларациях не только размер доходов, но и их источник. Это позволяет отслеживать ситуации, когда должностное лицо может принести выгоду организации, в которой работают его родственники. Соответственно, если такая ситуация обнаруживается, должностному лицу предлагаются меры по урегулированию конфликта интересов. Например, его могут отстранить от принятия решений, затрагивающих конкретную организацию. Эта модель декларирования пока не нашла применения в нашей стране.
Вообще, нормы о регулировании конфликта интересов были закреплены в ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» еще в 2004 году. Но до сегодняшнего дня они почти не применялись. Возможно, в обозримом будущем в этой сфере произойдут определенные изменения. В частности, совсем недавно было принято решение разработать перечень типовых ситуаций конфликта интересов и мер их регулирования. Хотелось бы надеяться, что ситуация сдвинется с мертвой точки.
— Многие предлагают увеличивать штрафы за коррупцию, отрубать руки... Насколько это действенно? Может, правда, чего там, ввести смертную казнь за взятки, и заживем припеваючи? Приводят же пример Сингапура.
— Всем ли захочется жить в таком государстве, как Сингапур, с таким уровнем полицейского контроля? При этом ведь есть и пример Китая, который давно ввел казнь за отдельные коррупционные правонарушения. Едва ли можно сказать, что Китай с точки зрения противодействия коррупции сильно преуспел. Как показывает мировой опыт, ужесточение наказаний само по себе не дает большого эффекта, это просто очень хорошая PR-акция: народу всегда нравится, что власти «серьезно взялись за дело». На самом деле неоднократно отмечено, что, как только возрастает жесткость наказания, возрастает размер средней взятки. Лично я уверен, что для подавляющего числа чиновников тюремный срок и кратные штрафы или конфискация имущества более чем серьезная мера для того, чтобы задуматься. Важнее увеличить шансы нечестного чиновника быть пойманным. Тогда не нужно будет отрубать руки и головы.
— Как же нам увеличить шансы на поимку взяточника?
— Есть разные методы. Это и процедура декларирования доходов и имущества, и эффективная обработка обращений граждан, и применение провокаций и так называемых проверок на честность. Важно также отметить, что зачастую информацию о делах госслужащего получить бывает неоткуда, кроме как от его коллег. Поэтому шанс на поимку увеличивается, если есть развитая культура доносительства, хотим мы этого или нет.
— Вопрос доносительства довольно странно звучит в контексте этики, по крайней мере для русского уха.
— Да, у нас так называемые служебные разоблачения пока не воспринимаются как необходимый элемент антикоррупционной политики. Сейчас закон «О противодействии коррупции» обязывает госслужащего сообщать только о тех случаях, когда кто-то склоняет его к совершению коррупционного правонарушения. Теоретически это могут быть и коллеги госслужащего, и его начальники, то есть определенный потенциал для служебных разоблачений здесь заложен. Тем не менее есть несколько важных отличий от аналогичных норм в зарубежных странах.
Во-первых, мы так и не решились создать процедуры, позволяющие государственным служащим сообщать о замеченных ими случаях коррупции или неэтичного поведения других должностных лиц. Все подобные инициативы тонут в разговорах про тридцать седьмой год и угрозу всеобщего доносительства. Во-вторых, в нашей стране явно недооценивается сложность процедур служебного разоблачения и механизмов защиты лиц, раскрывающих информацию о коррупции. Показательно, что в странах, использующих этот антикоррупционный инструмент, вопросам служебных разоблачений посвящены отдельные весьма подробные законы.
— Какие еще механизмы нам стоит позаимствовать у Запада?
— Типичные сферы этического регулирования во всех странах примерно одинаковы: это получение подарков, иная оплачиваемая работа и получение любого иного дохода, представительские расходы, использование госсобственности и служебной информации, политическая, религиозная и общественная деятельность госслужащих. Еще один важный элемент регулирования — это так называемая вращающаяся дверь, то есть приход людей из частного сектора в госаппарат и уход с госслужбы в частный сектор. К этому, конечно, добавляются требования вежливости, отсутствия дискриминации и так далее.
Сейчас российское законодательство так или иначе регулирует практически все эти проблемные сферы. Другое дело, что у нас соответствующие нормы недостаточно детализированы, да и выбор конкретных подходов к регулированию далеко не всегда представляется оправданным.
— «Вращающаяся дверь» у нас совсем незаметна.
— Основная мера здесь — регулирование «выхода», то есть трудоустройства должностных лиц после увольнения из госорганов. При этом в зарубежных странах обычно используются два вида ограничений. Во-первых, ограничивается переход в организации, в регулировании деятельности которых должностное лицо ранее принимало участие. Такая мера, хотя и в недетализированной форме, есть и у нас. Во-вторых, ограничиваются контакты бывшего должностного лица с госорганом, в котором он ранее замещал должность. Это препятствует приобретению бизнесом теневых лоббистов и агентов влияния. В нашей стране такие меры в законодательстве не предусмотрены — и это, на мой взгляд, существенное упущение.
Кроме того, в зарубежных странах все чаще внедряются меры регулирования «входа». В частности, устанавливаются ограничения на взаимодействие чиновника с частной компанией, из которой он пришел на госслужбу. Кроме того, отслеживаются переговоры о трудоустройстве, т. е. регулирование начинается на стадии, когда госслужащий еще только собирается покинуть госорган и перейти в частный сектор. У нас таких мер нет. В целом можно сказать, что пока из всего комплекса возможных мер регулирования «вращающейся двери» мы выбрали одну, и даже ее воплотили весьма посредственно.
— Многие говорят о специфическом русском менталитете: мол, презрение к законам, кумовство, а кое-кто говорит, что и воровство, у нас в характере. Насколько большую роль в проблемах этического регулирования играет наша культурная специфика?
— Сложно, принадлежа к данной культуре, оценивать ее. Мне из среды, частью которой я являюсь, не кажется, что у нас какой-то особенный менталитет в плане воровства или склонности к кумовству. Во всех культурах, восточных и западных, люди склонны реализовывать личные интересы. Иначе меры противодействия коррупции никому бы не понадобились. При этом отношение общества к коррупции, уровень терпимости в одной и той же стране могут существенно меняться с течением времени. Однако это вопрос не только антикоррупционных мер, а более широких изменений.
Пока нельзя сказать, что в нашей стране общество активно участвует в борьбе с коррупцией. В частности, у нас не очень заметную роль играют некоммерческие организации. В западных странах, в особенности в США, существует множество некоммерческих неправительственных организаций, которые специализируются именно на антикоррупционной деятельности. Мы обсуждали проблему «вращающейся двери». Так вот, одна из американских неправительственных организаций, Center for Responsive Politics, ведет базу данных, содержащую сведения о том, в какие организации перешли бывшие высокопоставленные должностные лица. Есть организации, которые специализируются на судебных исках к органам власти. Есть те, кто занимается больше исследовательской и просветительской деятельностью. Таких организаций не одна и не две. Некоторые из них очень влиятельны. Просто в качестве примера: годовой бюджет одной из таких организаций, Judicial Watch, превышает десять миллионов долларов. Это бюджет, сопоставимый с бюджетом Службы правительственной этики США.
— И кто же этим организациям платит?
— Это вопрос, как всегда, сложный. Многие организации построены на принципе добровольного членства, когда люди записываются и платят членские взносы. Некоторые организации активно собирают пожертвования от частных лиц. Нередко такие организации спонсируются определенными политическими силами, которые заинтересованы в том, чтобы потопить своих противников. Антикоррупционная борьба — это не только борьба честных против нечестных. Нередко это борьба конкурирующих сил.
— А у нас есть хотя бы предпосылки для формирования таких институтов?
— У нас есть ряд организаций, в том числе ведущих вузов страны, которые регулярно принимают участие и в реформе госслужбы, и в административной реформе, готовят аналитические отчеты, проекты нормативных актов. Другое дело, что в конечном итоге остается от их проектов.
Чтобы общество активнее участвовало в противодействии коррупции, оно должно иметь возможность заглядывать в окна органов власти. Практика показывает, что если создаются возможности для получения информации о деятельности госорганов, то с течением времени появляются энтузиасты, которые эти возможности используют. Повышение прозрачности — это то, с чем можно связывать определенные надежды. Пример Алексея Навального является в этом смысле характерным: был запущен сайт госзакупок, и через некоторое время появился человек, который воспользовался им для создания антикоррупционного проекта. Если бы сайта госзакупок не было, то и информацию для «РосПила» было бы неоткуда брать.
— Если честно, многое из того, о чем вы рассказываете, кажется возможным в нашей стране только через много-много лет.
— Нам уже давно не рано об этом говорить. В нашем законодательстве появились нормы, регулирующие получение подарков, иную оплачиваемую работу, трудоустройство после увольнения. Эти вопросы все чаще рассматриваются и в аналитических материалах, и в научных публикациях. Очень быстрого продвижения в этой сфере не бывает, нужно последовательно и терпеливо пробовать разные подходы, уточнять и детализировать соответствующие положения законодательства.
При этом не следует преждевременно успокаиваться на достигнутом. Иногда приходится слышать и от наших официальных лиц, и даже от некоторых экспертов, что мы уже в основном разработали антикоррупционное законодательство и главные наши проблемы лежат в сфере правоприменения. На мой взгляд, это не так. Мы сделали лишь первые шаги по созданию качественной нормативной базы в сфере противодействия коррупции, и впереди еще очень длинный путь.
4462
*1088. Моральный кодекс бюрократа
Линейный вид
