*1149. Избирательная кампания по выборам в ГД 2016 года началась

[Golos_org]

http://www.golosinfo.org/ru/articles/97861

Экспертная группа по долгосрочному наблюдению, работавшая над отчетом:

руководитель Виталий Ковин;
эксперты Виталий Аверин, Глеб Яровой
региональные долгосрочные наблюдатели движения «Голос».

В этом году в единый день голосования, который приходится на 18 сентября 2016 года, состоятся выборы депутатов Государственной Думы VII созыва, а также целый ряд региональных и местных выборов, включая выборы глав регионов в семи субъектах РФ, выборы депутатов региональных законодательных органов власти в 38 субъектах РФ и выборы депутатов представительных органов местного самоуправления в административных центрах 11 субъектов РФ. Движение «Голос» намерено осуществлять долгосрочное наблюдение (мониторинг) за указанными избирательными кампаниями.

Начало избирательных кампаний 2016 года было предварено проведением внутрипартийных предварительных голосований у трех политических партий – «Единой России», «Партии народной свободы (ПАРНАС)» и «Альянса зеленых». Предварительные голосования внутри партий (праймериз) не регламентированы действующим избирательным законодательством России. Вместе с тем, данные мероприятия по своему смыслу и содержанию являются частью избирательного процесса, т.к. в ходе праймериз осуществляется публичный отбор кандидатов и ведется политическая агитация среди избирателей. В связи с этим, движение «Голос» обратило свое внимание на организацию и проведение праймериз партий «Единая Россия» и «ПАРНАС»[1]. Мониторинг праймериз «Единой России» проводился: в 35 субъектах РФ – по выборам в Государственную Думу ФС РФ; в 16 субъектах РФ[2] – по выборам в региональные парламенты.

Движение «Голос» в своем Заявлении № 1 от 22 марта 2016 «Об организации и проведении политическими партиями предварительных внутрипартийных выборов (праймериз) в 2016 году»[3], основываясь на изучении практики нескольких предшествующих лет, обозначило ряд немаловажных проблем, связанных с подготовкой и проведением внутрипартийных предварительных голосований. В целом, положительно оценивая праймериз как процедуру, призванную содействовать демократизации внутрипартийной жизни и открытости самих партий, «Голос» обнаружил существенные проблемы, связанные с незаконным использованием государственных и общественных ресурсов, а также с нарушением принципов добровольности, законности и гласности при ее организации и проведении. Движение «Голос» призвало политические партии, которые инициировали праймериз в 2016 г. («Единая Россия» и «Парнас»), устранить обозначенные проблемы и принять все возможные меры для их проведения в полном соответствии с действующим российским законодательством, а также принципами свободных и справедливых демократических выборов. Мы также призывали эти партии к максимальной открытости и прозрачности, в том числе в отношении порядка использования публичных ресурсов, к строгому соблюдению законодательства об образовании и о защите персональных данных, а также к отказу от использования административного ресурса для мобилизации избирателей (выборщиков) на свои внутрипартийные мероприятия. Прежде всего, эти призывы были адресованы политической партии «Единая Россия» ввиду того, что данная партия является правящей и доминирующей в политической системе РФ. В силу этого у «Единой России» имеются особые возможности по использованию публичных ресурсов и мобилизационных выборных технологий, а так же имеется эксклюзивный доступ к тому, что принято называть административным ресурсом.

Выводы и рекомендации

Проведенный мониторинг процедур внутрипартийного предварительного голосования позволяет нам констатировать, что праймериз политической партии «Единая Россия», прошедший 22 мая 2016 г., а также праймериз политической партии «Парнас», фактически сорванные 29 мая 2016 г., лишь обострили большинство указанных нами проблем, и значительным образом дискредитировали саму идею предварительного голосования в глазах как самих участников, так и среди избирателей.

Как отмечалось в указанном Заявлении № 1, одна из основных проблем состоит в том, что процедуры праймериз не предусмотрены и не регулируются избирательным законодательством и законодательством о политических партиях. Законодательная неопределенность порождает целый ряд рисков и злоупотреблений. Как один из вариантов разрешения этой проблемы считаем, что, возможно, стоило бы законодательно регламентировать внурипартийные предварительные голосования. В частности, это позволило бы устранить разные процедурные нарушения, обеспечить честность голосования, подсчета голосов и достоверность его итогов. При этом за партиями должен оставаться выбор, к какому способу отбора кандидатов прибегать: посредством только партийных съездов и конференций или с помощью процедуры праймериз.

Обращает на себя внимание информационная открытость праймериз партии «Единая Россия», организованных на федеральном уровне. Напротив, на региональном и муниципальном уровнях публичный доступ к информации о праймериз был существенно ограничен, либо полностью отсутствовал. Лишь в 3 из 16 наблюдаемых регионов качество и полнота информации о региональных и местных праймериз могут быть признаны достаточными. Представляется, что решение этой задачи полностью зависит от воли, желания и конкретных действий руководства региональных и местных партийных организаций.

Для проведения предварительного голосования «Единой России» практически повсеместно использовались помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Как правило, это были помещения учебных заведений или учреждений социальной инфраструктуры для детей и культурного досуга. Подобное использование общественных ресурсов, принадлежащих указанным заведениям, является спорным и неоднозначным с точки зрения соблюдения положений законодательства. Законом об образовании деятельность политических партий в государственных и муниципальных образовательных организациях запрещена. При этом законом о политических партиях гарантируется равный доступ всех партий к помещениям, находящимся в государственной и муниципальной собственности.

Для обеспечения равного доступа партий к публичным ресурсам, необходимо, чтобы их предоставление было открытым, прозрачным и подотчетным. В случае с праймериз «Единой России» это условие выполнялось далеко не всегда. Вместе с тем, нужно заметить, такое использование общественных фондов создает риски и предпосылки для административного давления на избирателей, вмешательства в учебный процесс.

Как и ожидалось, практика привлечения государственных и муниципальных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих к организации и проведению предварительных голосований «Единой России», а также к участию в агитационных мероприятиях оказалась массовой и повсеместной. Не менее чем в 20 из 35 наблюдаемых регионов отмечены факты привлечения к подготовке и проведению праймериз, к агитации государственных и муниципальных служащих. Для искоренения этой практики необходимо обеспечить неукоснительное соблюдение запретов, предусмотренных законом о государственной гражданской службе, согласно которым чиновник не может использовать свое должностное положение в интересах политических партий и создавать в государственных органах партийные структуры. Очевидно, что для того, чтобы эти законодательные требования заработали, нужна соответствующая политическая воля.

По итогам мониторинга, в целом ряде регионов удалось установить, что на праймериз «Единой России» зачастую, а то и повсеместно, использовалось оборудование избирательных комиссий (как минимум, в 30 из 35 регионов). При этом, как правило, представляется затруднительным установить, на каких условиях было использовано оборудование, находящееся в государственной собственности, в мероприятии одной из политических партий. Считаем, что порядок привлечения оборудования избиркомов под нужды той или иной партии должен быть публичным, регламентированным и подотчетным.

Характерными чертами агитации на праймериз «Единой России» стало отсутствие общей партийной стратегии по взаимодействию с избирателями, характерной для официальных выборов, отсутствие ограничений на недопустимые формы и методы агитации по аналогии с нормами, содержащимися в действующем избирательном законодательстве России. Между тем, лишь в 4 их 35 наблюдаемых регионах отмечены случаи нарушения норм законодательства о проведении массовых публичных мероприятий.

В освещении праймериз были задействованы государственные и муниципальные СМИ, что создало серьезный дисбаланс в доступе к СМИ в пользу партии «Единая Россия». Очевидно, что это делалось не без использования административного ресурса. В ряде регионов имели место недопустимые случаи размещения информации о кандидатах на праймериз и призывов проголосовать на них официальных электронных ресурсах региональных и местных администраций. Всего использование государственных информационных ресурсов замечено, как минимум, в 22 из 35 регионов.

В ходе наблюдения за внутрипартийными предварительными голосованиями выявилась еще одна проблема – совмещение праймериз с официальными выборами в органы власти. Считаем, что на нее следует обратить внимание местным органам власти и избирательным комиссиям, организующим выборы.

По итогам мониторинга избирательных процедур в дни проведения предварительных голосований выявилась и такая проблема, как слабая готовность партий гарантировать гражданам, принявшим участие в праймериз, защиту их персональных данных. В случае с партией «Единая Россия» в некоторых регионах были зафиксированы случаи голосования без предоставления согласия на обработку персональных данных. Всего в 9 из 35 регионов были нарушены нормы законодательства о защите персональных данных на праймериз «Единой России». Партия «Парнас» вообще не смогла обеспечить сохранность и конфиденциальность персональных данных своих выборщиков.

В день проведения праймериз были зафиксированы многочисленные и разнообразные случаи:

административного принуждения к голосованию муниципальных и государственных служащих, сотрудников и работников бюджетных организаций, студентов, а также работников промышленных предприятий (не менее чем в 20 из 35 регионов);
применения самых различных технологий подкупа избирателей (не менее чем в 15 из 35 регионов);
организации лотерей вблизи счетных участков;
вбросов бюллетеней; нарушения тайны голосования; многократного голосования; контроля за голосованием определенных категорий избирателей;
фальсификации явки и результатов голосования (не менее чем в 20 из 35 регионов);
удаления наблюдателей и журналистов со счетных участков;
различные большие и мелкие нарушения процедуры подсчета голосов и подведения итогов голосования и т.п.

Был продемонстрирован почти весь возможный спектр злоупотреблений и нарушений выборных процедур, что ставит под сомнение соответствие формальных итогов праймериз (в части явки избирателей и конкретных итогов голосования) реальному волеизъявлению граждан, принявших участие в праймериз в качестве выборщиков (избирателей).

Порядок подготовки и проведения внутрипартийных предварительных голосований

Единственным механизмом регулирования праймериз являются нормативные акты самих политических партий: «Положение о порядке проведения предварительного голосования по кандидатурам для последующего выдвижения от Партии «Единая Россия» кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва»[4], «Регламент по организации и проведению предварительного голосования по кандидатурам для последующего выдвижения последующего выдвижения от Партии «Единая Россия» кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва»[5]; или «Общие условия подготовки и проведения предварительного голосования (праймериз) для формирования списка кандидатов Коалиции на базе Партии ПАРНАС на выборах в Госдуму-2016»[6], «Правила проведения праймериз Демократической коалиции ПАРНАС к выборам в Государственную Думу 2016 года»[7].

К сожалению, следует констатировать, что готовность участников праймериз политической партии «Единая Россия» к соблюдению внутрипартийных регламентов, в том числе, готовность нести ответственность за их нарушение, а также последовательность организаторов в применении этих правил и предусмотренных ими санкций оказались на крайне низком уровне. Стоит отметить что, п. 1.5 положения о праймериз партии «Единой России» указывал, что предварительное голосование не входит в сферу регулирования законодательства РФ о выборах, что, по-видимому, было воспринято как своего рода индульгенция на применение таких методов предвыборной борьбы и ведения агитации, которые на «настоящих» выборах недопустимы и могут привести к серьезным негативным правовым последствиям для партий и кандидатов, которые их применяют. В конечном итоге, отсутствие каких-либо серьезных сдерживающих факторов привело к повсеместному злоупотреблению должностным положением в пользу одних кандидатов, применению административного давления против других, а также к массовым нарушениям в самых разных регионах в день голосования 22 мая, к административному и служебному давлению на избирателей (выборщиков).

Движение «Голос» считает необходимым обсуждение возможности и целесообразности правового регулирования порядка подготовки и проведения внутрипартийных предварительных голосований на уровне федерального законодательства.
Информационная открытость предварительного голосования партии «Единая Россия», информирования выборщиков (избирателей) о назначении процедуры праймериз и ее результатах

22 мая предварительное голосование партии «Единая Россия» проводилось не только для определения кандидатов от партии в депутаты Государственной Думы ФС РФ, но и для выдвижения кандидатов в депутаты региональных парламентов (в нашем мониторинге 16 регионов), а также в представительные органы местного самоуправления (в нашем мониторинге 8 регионов). Анализ информационной открытости праймериз различного уровня позволяет сделать следующие выводы.

В наибольшей степени стандартам открытости соответствовала процедура предварительного голосования по отбору кандидатов для участия в выборах депутатов Государственной Думы. С целью информирования граждан, участников и СМИ был создан специальный сайт «Предварительное голосование» (pg.er.ru), на котором достаточно оперативно размещалась информация о выдвинувшихся кандидатах, мероприятиях агитационного характера и результатах голосования по всем субъектам федерации.

Стоит отметить, что далеко не все кандидаты по максимуму использовали данный электронный ресурс. У очень многих кандидатов разделы об их программе, агитационных мероприятиях и даже биографические сведения оказывались незаполненными. Тем не менее, именно данный сайт стал основным источником информации на праймериз в Государственную Думу.

Совершенно иная ситуация сложилась по информированию о ходе праймериз партии на региональном и местном уровнях. Лишь в 3 из 16 наблюдаемых регионов качество и полнота информации о региональных и местных праймериз могут быть признаны достаточными. Как правило, информация о зарегистрированных кандидатах на праймериз в региональные парламенты располагалась на сайтах региональных отделений «Единой России» (например, в разделе «Решения и заявления»). Специализированных информационных ресурсов в регионах под праймериз не создавалось, за исключением Кировской области, где был создан сайт твойвыборкиров.рф, на котором размещалась информация о всех кандидатах, но без сводных списков по мажоритарным округам. Обратным исключением может служить Липецкая область, где информация о праймериз в законодательное собрание региона в открытом доступе фактически отсутствовала.

Наибольшую сложность представляло отсутствие сводных списков кандидатов по одномандатным округам. Их не было в большинстве регионов, хотя в некоторых случаях сводные списки по округам располагались на сайте «Предварительное голосование», однако их поиск там был не слишком простым. По прямым ссылкам выдавалась только информация по участникам праймериз по выдвижению кандидатов в депутаты Государственной Думы.

Результаты предварительного голосования на региональном уровне обнародовались также крайне неравномерно. Официальные итоги были подведены лишь через несколько дней после голосования и опубликованы на сайтах региональных отделений «Единой России». Лидерами можно назвать республики Башкортостан и Марий Эл, где результаты были опубликованы 23 мая, на следующий день после голосования. В большинстве регионов результаты озвучивались на специальных пресс-конференциях 25–27 мая. Однако в ряде регионов официальных результатов на момент составления отчета до сих пор не было: Калининградская область, Тверская область.

Еще хуже обстоит ситуация с открытостью и доступностью информации о праймериз на муниципальном уровне. Практически ни в одном регионе не было полной информации о зарегистрированных участниках праймериз. Частично информацию можно было найти в том же разделе «Решения и заявления» сайта регионального отделения партии, однако и там, в основном, размещались решения о ходе самой процедуры без детальной информации о кандидатах. В некоторых муниципальных образованиях праймериз проводились по так называемым 3 или 4 моделям, которые не предполагают широкого привлечения избирателей (выборщиков), что способствовало еще большей закрытости информации об участниках голосования.

Таким образом, подводя итог анализу информационной открытости прошедших праймериз, следует выделить несколько моментов. Во-первых, «Единая Россия» фактически не проводила серьезной разъяснительной информационной работы среди населения по поводу сути самого мероприятия. Во многом это привело к тому, что значительная часть избирателей считала, что принимает участие в настоящих выборах. Во-вторых, информационно праймериз в Государственную Думу оказались значительно более подготовленными, чем региональные и муниципальные предварительные голосования, при том, что основная интрига и конкуренция в регионах разворачивалась преимущественно именно на этих уровнях. В итоге получилась парадоксальная ситуация: чем ближе к населению был орган власти, номинация в который разыгрывалась на праймериз, тем меньше информации об этом процессе было в публичном доступе.
Использование для организации и проведения праймериз «Единой России» общественных ресурсов, в том числе, зданий и помещений, принадлежащих государственным и муниципальным органам власти и организациям

Движение «Голос» считает, что использование государственных и муниципальных зданий и помещений для проведения каких-либо мероприятий в рамках агитационной и иной деятельности партии должно осуществляться в строгом соответствии с законодательством, в нерабочее время, публично и гласно, на договорной и, желательно, возмездной основе, финансироваться за счет официальных партийных средств.

Политическая партия «Единая Россия» в рамках предварительного голосования повсеместно использовала государственные и муниципальные здания и помещения для проведения дебатов среди кандидатов, агитационных мероприятий (например, встречи с избирателями-выборщиками, партийные форумы), совещаний с участниками праймериз, организации счетных участков.

По-видимому, значительная часть бюджета праймериз была направлена на обеспечение работы счетных комиссий. Ст. 27 регламента проведения предварительного голосования партии «Единая Россия» устанавливает, что для организации счетных участков в день голосования региональное отделение партии вправе использовать на основе договора здания и помещения вне зависимости от формы собственности, при условии соблюдения российского законодательства. Согласно официальным заявлениям, «Единая Россия» выделила на аренду помещений для 19 тысяч участковых счётных комиссий 190 млн руб. (в среднем 10 тыс. на участок[8]), на оплату работы 85 тысяч членов счётных комиссий – 400 млн руб. (в среднем, 5 тыс. руб. – оплата труда председателя участковой счетной комиссии, около 3 тыс. – рядового члена). Предполагалось, что с каждым из членов участковых счетных комиссий должен быть заключён индивидуальный трудовой договор[9].

В регионах, особенно в тех, где, помимо федеральных, проводились еще региональные и местные праймериз, финансовые расходы региональных отделений оказались также весьма значительны. Так, например, в Карелии партией на день голосования планировалось потратить около 2 млн рублей, из них 600 тыс. на оплату помещений для голосования для 93 счётных комиссий и 1 млн 400 тыс. – на работу 430 членов комиссий (в среднем чуть более 3 тыс. 200 руб.)[10]. В Татарстане, во время пресс-конференции, спикер Госсовета Фарид Мухаметшин сообщил, что на праймериз в общей сложности было потрачено 14 млн рублей, выделенных федеральным оргкомитетом партии. Всего было заключено 560 договоров на аренду помещений под счетные участки на сумму 1,8 млн руб., 2,4 тыс. договоров на оплату работ членов комиссий на сумму 8,2 млн руб. На рекламу и агитационные материалы средства выделило региональное отделение в размере 4 млн. руб.[11]

На праймериз «Единой России» наиболее распространенной оказалась практика организации участков для голосования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (главным образом, в школах). Следует отметить, что в российском законодательстве существует неопределенность в части использования помещений государственных и муниципальных образовательных организаций политическими партиями. С одной стороны, ч. 2 ст. 27 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» запрещает создание и деятельность политических партий и религиозных организаций в государственных и муниципальных образовательных организациях[12].

С другой стороны, п. 1 ст. 32 Федерального закона «О политических партиях» предусматривает: «Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления оказывают поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям посредством: а) обеспечения равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации; б) создания равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на условиях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям; в) обеспечения равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях». На наш взгляд, имеет место быть явное противоречие между указанными нормами.

Стоит обратить внимание, что вопрос о допустимости открытия счетных участков предварительного голосования партии «Единая Россия» в зданиях и помещениях государственных и муниципальных образовательных учреждений взволновал общественность. Обращения о законности проведения процедуры предварительного голосования партии «Единая Россия» в образовательных учреждениях были направлены от имени граждан, политических партий[13] в органы прокуратуры в Пермском крае[14], Нижегородской, Рязанской[15], Ярославской[16] областях и других регионах.

Вынуждены отметить, что практика возложения на образовательные, детские, а также культурные государственные и муниципальные учреждения не свойственных им функций по предоставлению своих зданий, помещений и иного имущества для проведения «сторонних» мероприятий заставляет их нести дополнительные финансовые и организационные обременения и риски. В настоящее время в большинстве крупных населенных пунктах (по крайне мере, в региональных и районных центрах, где проживает большая часть избирателей) создана вся необходимая инфраструктура частных и коммерческих объектов недвижимости, общественных и иных центров, пригодных для проведения подобного рода мероприятий. Однако, в сельской местности зачастую только здания, занимаемые школами, оказываются единственно подходящими местами для открытия счетных участков и проведения праймериз.

Вместе с тем, у обозначенной проблемы есть другой аспект. Необходимо заметить, что информационные ресурсы ни «Единой России», ни самих государственных и муниципальных учреждений, ни муниципалитетов и иных собственников использованных под праймериз зданий не содержат в открытом доступе какой-либо официальной информации о заключенных договорах аренды помещений для проведения предварительного голосования, ни самих договоров аренды, ни расчетов ее стоимости. Нераскрытие этой информации не способствует обеспечению гарантированного законом равного доступа всех зарегистрированных партий к общественным фондам и создает, тем самым, пространство для возможных злоупотреблений. Считаем, что информация о стоимости аренды зданий и помещений, находящихся в муниципальной и государственной собственности и использованных для проведения праймериз «Единой России», а также сами типовые договоры аренды должны быть размещены в открытом доступе, что создаст условия для реализации принципа равенства по отношению к иным политическим партиям. Считаем, что органы, контролирующие финансово-хозяйственную деятельность партий, государственных и муниципальных учреждений, должны взять этот вопрос под контроль.

Выборочное наблюдение в ряде регионов, проведенное участниками движения «Голос», другими общественниками и журналистами, показало, что обязательство партии «Единая Россия» обеспечить возмездный характер аренды помещений для работы участковых счетных комиссий, как правило, исполнялось. Помещения, собственниками которых являются государственные и муниципальные органы власти, предоставлялись для счетных участков на условиях заключения договора аренды сроком на 21–22 мая. При этом требовалось получить предварительное согласие собственника арендуемых помещений, акт экспертной оценки последствий заключения такого договора (в случае аренды помещений объекта социальной инфраструктуры для детей, учащихся), соответствующие приказы и оценки имущества[17]. Так, например, согласно разъяснениям, полученным от регионального отделения партии «Единая Россия» в Пермском крае, в арендную плату также были включены коммунальные услуги за период использования помещения 21–22 мая[18]. Руководитель регионального исполкома «Единой России» в Республике Башкортостан Рамзил Ишсарин на встрече с журналистами заявил: «Хочу всех уверить, что бюджетных средств не потрачено. Вся аренда помещений на местах идет по тарифам районных КУМСов, имеются все договоры…»[19]. В г. Коврове Владимирской области решение о сдаче в аренду помещений в школах города и других муниципальных учреждениях сроком на 21 и 22 мая было принято на заседании городского совета[20]. По словам первого заместителя руководителя регионального исполкома партии «Единая Россия» во Владимирской области Андрея Нестерова, аренда самих участков официально была оплачена из партийных средств по возмездным договорам[21].

В целом, движение «Голос» приветствует данный подход и призывает другие партии использовать публичные ресурсы под проведение собственных мероприятий и добиваться равного доступа к ним.

Между тем, на практике, во время проведения праймериз «Единой России», упомянутые выше рекомендации далеко не всегда выполнялись.

В ряде регионов (например, Ивановская область) по утверждению представителей партии «Единая Россия» с организациями были заключены, как возмездные, так и безвозмездные договоры на использование помещений для счетных комиссий, но, к сожалению, сами договоры и какая-либо информация о них оказались недоступными. В некоторых случаях вызывает сомнение сам факт заключения таких договоров. Так, например, директор клуба в г. Приволжск Ивановской области, где размещалась счетная комиссия, утверждала, что помещение сдано в аренду для проведения праймериз за 2900 руб. в сутки, но предъявить сам договор отказалась, сославшись на то, что он находится в администрации города.

Вызывает серьезные сомнения допустимость организации внутрипартийных предварительных голосований в зданиях самих администраций муниципальных образований. Так, например, во Владимирской области счетные участки были открыты в помещениях администрации Пекшинского и Клязьминского сельских поселений, находящихся в муниципальной собственности и сданных на день голосования в аренду партии. Интересно, что в Клязьминском сельском поселении в аренду был сдан кабинет главы администрации Юрия Коростелева, который подтвердил этот факт соответствующим договором аренды[22]. Считаем недопустимым проведение заседаний организационных комитетов и счетных комиссий, а также открытие счетных участков для проведения праймериз какой-либо политической партии в зданиях и помещениях, занимаемых государственными и муниципальными органами власти[23].

Также, по имеющимся сведениям, в ряде регионов подбором и обеспечением помещений для счетных комиссий занимались не партийные функционеры «Единой России», а сами местные администрации.

Стоит отметить, что в некоторых регионах (Пермский край, Калининградская область, Тверская область, г. Москва и др.) работа счетных комиссий завершилась глубоко за полночь, в то время как, договоры аренды были заключены до 24 часов 22 мая, и соответственно к тому времени уже истекли.

В некоторых случаях имущество образовательных учреждений в день предварительного голосования использовалось в весьма сомнительных целях. Так, например, в Приволжском районе Ивановской области, в Грибановском районе Воронежской области, по свидетельствам очевидцев, для подвоза избирателей на счетные участки были использованы школьные автобусы. Представляется, что данная информация должна стать предметом проверки правоохранительных органов. Был ли заключен договор на оказание данных транспортных услуг? Насколько вообще является законным использование транспорта, предназначенного для перевозки учащихся, для каких-либо иных целей? Как на следующий день учащиеся доставлялись бы в школу, если бы школьные автобусы вышли из строя?

СМИ и наблюдатели отмечали активное использование государственных и муниципальных зданий и помещений для проведения «рабочих» и агитационных мероприятий в рамках праймериз (дебаты, партийные форумы и конференции, встречи с кандидатами, совещания и т.п.). Как и в прошлые годы, в 2016 г. имела место практика использования государственных и муниципальных помещений в целях агитации и мобилизации жителей для участия в праймериз «Единой России». Особенно часто для этого использовались опять же образовательные учреждения. Между тем, порядок использования и оплаты этого имущества в подготовительный период, в рамках агитационных мероприятий, особенно для организации встреч конкретных кандидатов с избирателями, Регламентом и иными документами не был урегулирован. Информация о том, как, кем и каким образом финансировались эти мероприятия, в открытом доступе также отсутствует[24].

Так, например, согласно данным регионального оргкомитета в Республике Башкортостан, не менее 50 % встреч и дебатов проходило в муниципальных домах культуры либо в других подведомственных муниципалитетам учреждениях[25]. В Пермском крае 8 апреля 2016 г. в Малом зале ГОУ «Культурно-деловой центр» (КДЦ) г. Перми прошло «Совместное совещание руководителей избирательной кампании в Пермском крае и участников предварительного голосования, представителей окружных штабов»[26], а 20 мая в зале Студенческого дворца культуры ФГБОУ ВО «Пермский государственный национальный исследовательский университет» проводился Форум участников предварительного голосования Всероссийской политической партии «Единая Россия» в Пермском крае «Мы – команда Единой России»[27]. В Орловской области в качестве площадки для проведения дебатов использовался Орловский государственный университет им. И.С.Тургенева и его филиалы, причем дебаты проходили по субботам с 11.00 или 12.00, т.е. фактически в учебное время. В Республике Карелия дебаты также проходили в муниципальных и государственных учреждениях, например во Дворце творчества детей и юношества г. Петрозаводска. В Челябинской области дебаты проводились в рабочее время в детских библиотеках и музыкальных школах. В Республике Марий Эл для встреч с кандидатами на праймериз активно использовались здания районных библиотек, домов культуры, местных администраций[28][29]. Аналогичная ситуация была и в Костромской области[30].

Проведение агитационных мероприятий в рамках праймериз в образовательных учреждениях, при любых мерах предосторожности, создавало условие для нарушений закона «Об образовании в РФ» в части запрета деятельности политических партий в образовательных учреждениях и вовлечения в агитационные мероприятия самих учащихся. И такие случаи, судя по всему, имели место быть. Так, например, в Ивановской области в Ивановском промышленно–экономическом колледже на информационной доске была вывешена агитация за одного из кандидатов на праймериз, главы администрации города Иваново А. Хохлова[31].

Там же в Ивановской области 20 мая в рабочее и учебное время в средней образовательной школе № 7 в г. Фурманов состоялась агитационная встреча с участником праймериз «Единая Россия», председателем Общественной палаты Ивановской области Ю. Смирновым. Причем, сообщалось об этом в твиттер-аккаунте Фурмановского муниципального района[32]. Более того, судя по опубликованной фотографии, на мероприятии присутствовали и учащиеся. Также на встрече в свое рабочее время присутствовал и глава муниципального района Д. Ключарев. Об опасности проведения таких острополитических мероприятий как дебаты и встречи кандидатов ярко демонстрирует случай, который произошел в Ставрополе в гимназии № 24. Во время встречи кандидатов с выборщиками из числа педагогов, проходившей во время учебных занятий, когда в школе находились дети, один из участников продемонстрировал изготовленный им муляж взрывного устройства. Считаем, что эти и другие факты вовлечения учащихся образовательных учреждений и чиновников в агитационные и партийные мероприятия должны стать предметом проверки органов прокуратуры [33].

В г. Иваново действующий депутат областной думы Владимир Гришин «как кандидат народного голосования» обсуждал развитие социальной сферы, выслушивал просьбы и наказы», в том числе, и в радиотехническом техникуме-интернате, о чем он сам с гордостью сообщал на своей страницах в социальных сетях[34]. В г. Тейково Ивановской области другой участник праймериз А. Коробов совместно с руководителем общественной приемной Тейковского отделения «Единая Россия» открыл памятную доску в гимназии № 2, о чем также сообщалось в социальных сетях.

В Великом Новгороде кандидат в Госдуму и Новгородскую областную думу Елена Михайлова агитировала голосовать за прямо во время проведения родительских собраний в гимназии «Квант», а ранее выступала на школьном детском празднике в честь Дня Победы. Встает вопрос, каким образом были согласованы эти визиты с руководством учреждения?[35]

Руководство и сотрудники образовательных учреждений принимали активное участие не только в агитационных мероприятиях, но задействовались в мобилизации избирателей из числа родителей непосредственно на сами праймериз. Так, например, по сообщению корреспондента «7x7», администрация школы № 14 г. Йошкар-Ола Республики Марий Эл, в своем объявлении адресованном родителям школьников настоятельно просила их принять участие в предварительном голосовании[36].

Еще более возмутительным является вовлечение педагогов в прямое нарушение законодательства об образовании и норм профессиональной этики, когда их использовали для информирования родителей о праймериз «Единой России» через своих учащихся. Например, в селе Криводановка под Новосибирском в школьные дневники были вклеены объявления, уведомляющие о проведении праймериз «Единой России» в местном доме культуры. Кроме того, учителя требовали с родителей «написать объяснительную записку по какой причине они не смогут посетить предварительные выборы», – сообщал один из местных жителей[37].

В городе Шарья Костромской области приглашения на праймериз распространялись через учащихся школ[38]. В Самарской области сообщалось, что для агитации на праймериз по заданию от учителей использовались школьники, а реклама праймериз размещалась даже в детских садах[39]. При этом самих учителей, например, заставляли агитировать за кандидата в Госдуму замминистра образования региона Н. Колесникову[40]. В день голосования 22 мая в Самаре на ряде избирательных участках, расположенных в школах, были устроены концерты с участием учеников. Например, как писал очевидец, в школе № 3 на входе в участок для голосования школьники 6 класса исполняли песни в составе ансамбля[41].

Таким образом, предварительное голосование партии «Единая Россия», организованное и проведенное преимущественно в зданиях и помещениях государственных и муниципальных образовательных учреждений и других объектах социальной инфраструктуры для детей, наглядно продемонстрировало, что во время праймериз создаются многочисленные риски и предпосылки для принудительного вовлечения педагогов, детей, учащихся и их родителей в политическую и агитационную деятельность партии, к оказанию административного давления на них, а также к вмешательству в ход учебного процесса в нарушение положений российских закона «Об образовании в РФ» и «О политических партиях».

Добавим, что к материальным общественным ресурсам, которыми в своих интересах пользовались организаторы и участники праймериз, относятся не только государственные и муниципальные здания и помещения, но и транспорт, связь, оргтехника. Но, как правило, те, кто имеют к ним доступ, менее всего беспокоятся о законности их использования в своих и чьих-либо политических интересах. Так, например, по информации одного из жителей Республики Карелия, кандидат на праймериз заместитель главного врача Сортавальской Центральной районной больницы по медобслуживанию Виктор Дорофеев в агитационных целях совершил поездку в Лахденпохский район республики на служебной машине, которая предназначена для доставки врачей детской поликлиники по вызовам пациентов. При этом вторая машина в это время находилась на ремонте[42].

Можно констатировать, что во время проведения праймериз «Единой России» в интересах партии были активно задействованы государственные и муниципальные материальные ресурсы, использование которых не всегда было открытым и прозрачным, что затрудняет обеспечение равного доступа к ним для остальных партий, несмотря на заверения партийного руководства, лишь частично было компенсировано из средств партии и, наконец, создало риски и предпосылки для административного давления на выборщиков и вмешательства в учебный процесс.

Административный ресурс: участие чиновников в подготовке и проведении праймериз «Единой России»

Как и в предыдущие годы, в 2016 г. повсеместно имела место практика привлечения государственных и муниципальных должностных лиц к организации и проведению праймериз «Единой России», а также к участию в агитационных мероприятиях. Не менее чем в 20 из 35 наблюдаемых регионов отмечены факты привлечения к подготовке и проведению праймериз, к агитации государственных и муниципальных служащих. Тогда как законом о государственной гражданской службе запрещено: использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур.

Считаем, что привлечение данных лиц к организационным вопросам возможно лишь на добровольной основе, и исключительно во время, свободное от исполнения ими служебных полномочий, а использование этих полномочий для агитационных и мобилизационных целей в интересах одной из партий в принципе недопустимо. Между тем, многочисленные факты говорят об обратном. Практически во всех наблюдаемых регионах, главы региональных и местных администраций, различные и многочисленные служащие были активно задействованы в организации и проведении праймериз: организовывали встречи с кандидатами и участвовали в этих встречах, в рабочее время сопровождали некоторых из них, собирали специальные совещания и собрания и даже агитировали за кандидатов[43].

Особенно следует выделить следующее:

Участие чиновников в специальных совещаниях и собраниях на тему праймериз.

Случаи привлечения служащих разных рангов к участию в рабочее время в партийных совещаниях и конференциях участников праймериз отмечены в самых различных регионах, например в Самарской области[44], Пермском крае.

Участие чиновников во встречах кандидатов с избирателями (выборщиками), в поддержке отдельных кандидатов отмечено в большинстве регионов[45].

Например, в г. Приволжск Ивановской области 11 мая в рабочее время прошла встреча кандидатов с избирателями, среди избирателей большую часть в зале составляли чиновники городской и районной администраций, сотрудники муниципальных предприятий[46]. В Курганской области 17 мая ведущим встречи участников праймериз с избирателями в Кургане был сам глава областного центра Сергей Руденко[47]. В Ивановской, Свердловской областях среди муниципальных чиновников распространялись списки кандидатов, которых необходимо поддержать или обеспечить победу.

Участие чиновников в мобилизации избирателей на праймериз.

Например, на сайте Зебра-ТВ (Владимирская область) была размещена фотокопия письма в домоуправляющие организации г. Владимира от 21 мая 2016 г., где чиновники из управления ЖКХ администрации города требовали сообщить число сотрудников, которые придут голосовать, и отчитаться о проделанной разъяснительной работе по телефону ответственному от управления ЖКХ лицу[48]. Особенно различные чиновники отметились в мобилизации на агитационные мероприятия и на само предварительное голосование зависимых от них сотрудников и работников бюджетных организаций. Например, в Рязанской области давление оказывалось на сотрудников учреждений культуры; в Ивановской области от имени Управления образования г. Кинешмы требовали обеспечить явку на праймериз сотрудников школ, детских садов и учреждений дополнительного образования[49]; в Красноярском крае на сотрудников пенсионных фондов. В городе Галич Костромской области на собрании директоров образовательных учреждений была дана установка прийти самим на счетные участки и привести свои коллективы, при этом над голосующими был установлен контроль[50]. Также давление на сотрудников бюджетных организаций со стороны чиновников непосредственно выявлено в Татарстане, Пермском крае, Калужской области[51], Ставропольском крае.

Участие чиновников и администраций в создании положительных образов кандидатов-участников праймериз, в том числе через размещение информации о них на официальных сайтах государственных и муниципальных органов власти, через медиа-рассылки пресс-служб администраций, замечено во Владимирской области[52], Кировской области[53].